广东地市机构改革观察：从“职能转变”到“治理现代化”

　　

　　贯彻党的全面领导是广东地市机构改革的根本方向，各地正着力从制度安排上发挥党的领导这个最大的体制优势

　　◎《南方》杂志评论员 ／殷立飞　见习记者／卢益飞

　　◎本文责编／李焱鑫

　　2018年11月，中央正式备案同意《广东省关于市县机构改革的总体意见》，标志着广东市县机构改革进入全面实施阶段，广东机构改革也从省本级向市县延伸推进。日前，广东省各地市机构改革方案纷纷出台，市级机构改革将于今年1月底前基本完成。

　　国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革

　　2018年2月，党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，明确指出：“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。”这次机构改革是改革开放以来第八次机构改革，也是迄今为止规模最大的一次机构改革。

　　习近平总书记指出：“党政机构属于上层建筑，必须适应经济基础的要求。经济不断发展，社会不断进步，人民生活不断改善，上层建筑就要适应新的要求不断进行改革。”随着中国特色社会主义进入新时代，党和国家机构设置和职能配置的“两个还不完全适应”问题日益凸显，即党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。具体表现在“一些领域党的机构设置和职能配置还不够健全有力”等十个方面的问题。

　　1981年以来，党和国家机构进行了多轮改革，多以“职能转变”为主要导向。相比之下，此次党和国家机构改革是涉及党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构、行政执法体制、跨军地、群团、地方机构的一次全方位改革。对于推进国家治理体系和治理能力现代化，提高党的执政能力和领导水平，推动党和国家事业发展，具有重要现实意义和历史意义。

　　破解“精简—膨胀”循环怪圈

　　有学者指出，以往的机构改革往往会经历“精简—膨胀—再精简—再膨胀 ”的循环怪圈。在借鉴以往改革经验的基础上，这次机构改革提出了不同的思路。

　　面对新形势新任务的出现，就改革目的和内容而言，此次改革以全面提高党政机关的效能为诉求，把权责匹配和智能优化作为改革的主要内容，涉及领域广、改革层次深、调整力度大。

　　具体操作中，这一轮地方机构改革从全局入手，强调顶层设计，以整个机构的协同推进为基础，加强改革的全面性、系统性和协调性，聚焦优化协同高效，统筹抓好地方党政群机构设置。改革要求整个机构协同推进，提高整个机构的运转效率。因此这次改革所涉及的领域不仅局限于行政领域的机构设置和职能优化，所涉及的部门之多是以往任何一次改革都无法比拟的。

　　就实践层面上的差异而言，此次改革不仅聚焦职责缺位和行政效能问题，而且高度重视机构重叠、职责交叉、权责脱节等问题。而在组织体系方面，不仅关注部门与部门之间职权和责任优化统合问题 ，而且在纵向上把中央与地方职责关系的重新调整纳入改革视野，强调合理界定各层级间职能配置、赋予地方更多自主权，发挥各自比较优势。

　　纵观新一轮地方机构改革，这次改革以全面加强党的领导、实现党政融合发展为机构改革主线。相比于以往的机构改革，这次改革在理念和深度上都是前所未有的。

　　规定动作和自选动作

　　本次广东省地市级机构改革，在“规定动作”上，各市级机构职能在此次机构改革中同中央保持基本对应、与省级机构保持有效衔接，构建了全面、系统、高效的市级机构职能体系。如为加强党对重大工作的集中统一领导，各地市新组建了国家安全、教育、审计等市委议事协调机构，将全面深化改革、全面依法治市、网络安全和信息化等领导小组改为委员会等；为深化监察体制改革部署，各地市组建市监察委员会。为加强民生领域工作，各地市在教育文化、卫生健康、医疗保障、退役军人服务、生态环保、应急管理、市场监管等领域，组建一批新机构并整合相关职能。

　　在对标中央同时，各地市立足实际，因地制宜设置了部分机构和配置职能，在做好“规定动作”同时也做好“自选动作”。如为抓住粤港澳大湾区建设的战略机遇，根据自身区位条件组建市推进粤港澳大湾区建设领导小组和市融入粤港澳大湾区领导小组；为推进军民融合深度发展，组建市委军民融合发展委员会；为加强对社会组织发展的培育、引导和规范监管，组建市社会组织管理局；为统筹协调涉台港澳工作，进一步整合资源，组建市台港澳办公室。在这次地市机构改革中，各地结合自身实际，还组建了市港务局、市城市更新局、市政府研究室、市人才工作局、市能源和重点项目局、市轨道交通局等机构。

　　推进治理体系和能力现代化

　　本轮改革，贯彻党的全面领导是推进这场“治理现代化”改革需要首先解决的问题。例如各地市在机构改革过程中通过组建新的党政机构，对一些领域设置过细、职能交叉重叠的党政机构进行整合，着力从制度安排上发挥党的领导这个最大的体制优势，实现增强党的领导力和增强政府执行力的有机统一。如组建地市监察委员会，建立健全市委对重大工作的领导体制机制。由市委组织部统一管理同级机构编制委员会办公室、统一管理公务员工作，市委宣传部统一管理新闻出版、电影工作，市委统战部统一管理民族宗教、侨务工作等。

　　上述机构改革措施反映出各地市对市委、市政府等各类机构进行了准确定位、合理分工、统筹设置、整合优化，通过这些举措实现各类机构的权责统一，从制度安排上保障了党的领导地位。这种制度安排形成了一种新的党政关系模式，将会对各地市的经济社会发展产生重大影响。

　　此次地市机构改革坚持“以人民为中心”的工作导向，着眼于满足人民群众对高质量公共服务的新需要，在人民群众普遍关心关注的领域加大机构调整和优化力度。如组建市文化广电旅游局、市医疗保障局、市退役军人事务局、市生态环境局、市应急管理局、市市场监督管理局等机构，为建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度和公共服务体系提供了有力的制度保证。

　　强化机构设置的上下对应，是本轮机构改革的重点，在广东地市机构改革中得以充分体现。如各地市对标中央和省级机关机构职能，建立与之相对应的机构，如在机构改革过程中新组建市委审计委员会、市委教育工作领导协调小组等市委议事协调机构；将市委全面深化改革领导小组、市委全面依法治市工作领导小组、市委网络安全和信息化领导小组、市委外事工作等领导小组改为委员会。

　　一些改革实践证明，机构设置上下贯通的改革模式是适应我国实际并取得较好改革成效的改革模式。各地市在改革中实现了与中央、省级保持一致，有利于优化协同高效，进一步理顺部门职责关系。如组建市农业农村局，加挂市扶贫开发办公室牌子，不再保留市农业局、市海洋与渔业局；比如组建市文化广电旅游体育局，不再保留市文化广电新闻出版局、市体育局、市旅游局；组建市市场监督管理局，加挂市知识产权局牌子，不再保留市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局。这些措施均遵照了机构改革上下贯通的原则。

　　此次改革中，各地市实现了各类机构改革的统筹协同推进，协调并发挥各类机构职能作用，提升了各类机构的运转效率。在这一次深刻改革的背后，正形成一个适应新时代发展要求的地市机构新格局。

网编：卢志科