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向国际一流湾区学什么?粤港澳大湾区发展“得”与“思”

2019-03-25 来源:南方杂志 作者:符正平

  粤港澳大湾区建设,要有世界眼光。对标纽约湾区、东京湾区、旧金山湾区等国际一流湾区,粤港澳大湾区有着怎样的思考和启示

  ◎符正平[中山大学自贸区综合研究院常务副院长,粤港澳发展研究院研究员,研究阐释党的十九大精神国家社会科学基金专项(18VSJ075)首席专家]

  ◎本文责编/郭芳

  粤港澳大湾区建设,要有世界眼光。

  “坚持改革创新,用好改革开放‘关键一招’,学习借鉴国际一流湾区建设经验,结合实际创造性落实大湾区建设任务。”“对标国际最高最好最优,携手港澳打造充满活力的世界级城市群。”“注重学习借鉴国际一流湾区建设和区域经济合作的经验和启示。”……广东省委书记李希在全省推进粤港澳大湾区建设工作会议、广东省委理论学习中心组专题学习会等重要场合表示。

  对标纽约湾区、东京湾区、旧金山湾区等国际一流湾区,粤港澳大湾区有着怎样的思考和启示?

  对标国际一流湾区,粤港澳大湾区建设要规划先行

  湾区作为城市群,覆盖的地理范围超过了单个城市行政管辖区域,为了避免城市群的无序发展和产生大城市病,国际一流湾区在建设之初就开始进行湾区整体的规划。

  纽约区域规划协会是负责纽约湾区区域规划的非政府机构,其前身是纽约区域规划委员会。1929年,纽约区域规划协会就制定了《纽约及其周边地区的区域规划》,该规划是世界上第一个关于大都市区的全面规划。以超出单一城市规划的视野,努力将城市和周边区域作为整体考虑,解决如何适应城市爆炸式增长、物理空间建设落后于城市增长速度的问题。该规划对纽约地区交通、管理、社区系统产生了深远的影响。以后,纽约区域规划协会针对纽约湾区不断涌现的问题,对纽约湾区持续进行了四次规划。

  鉴于东京的政治地位以及东京湾区较小的地理面积,东京湾区的规划由政府主导,通过立法、制定计划等方式进行湾区整体规划。1951年,设立首都建设委员会,负责首都建设规划的制订和实施。1956年,《首都圈整治法》正式实施。该法作为首都圈整治的基本法,其适应范围为东京都和以东京市区为中心,半径100公里的周边地区,包括东京都、茨城县、栃木县、群马县、埼玉县、千叶县、神奈川县和山梨县等一都七县,即东京大湾区。随着该法的实施,成立了首都圈整治委员会。依据《首都圈整治法》,共制定了六次首都圈基本规划。

  《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)由中共中央、国务院颁布,说明粤港澳大湾区作为国家战略,其规划也是由政府主导。这次规划对粤港澳大湾区发展的指导思想、基本原则、发展目标进行了明确的规定,明确划定了大湾区覆盖的地理范围,即包括香港特别行政区、澳门特别行政区和广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市,总面积5.6万平方公里。

  时间上分为近期和远期两个时间段。《规划纲要》的内容非常全面,从空间布局、国际科技创新中心建设、基础设施互联互通到生态文明建设、优质生活圈建设等社会治理方面都纳入了规划内容。《规划纲要》是指导粤港澳大湾区发展的纲领性文件,是大湾区建设的施工图和路线图,这个规划借鉴了国际一流湾区的规划经验,突出了湾区规划的整体性和前瞻性、政府制定规划的权威性和引导性,将大大有利于粤港澳大湾区各项建设工作的顺利推进。

  对标国际一流湾区,粤港澳大湾区建设要注重互联互通

  湾区经济的一个主要特征就是要素能够便捷和快速地流动。湾区经济本质上是一种速度经济和流量经济。人流、物流、资金流、信息流等快捷便利流动是湾区经济的基本要求。国际一流湾区大都有一流的交通运输基础设施,除了拥有世界级港口群、机场群之外,还通过密集的高速铁路、公路、城际轨道网络确保在湾区内工作和生活的人群能够快速通勤的交通出行需求。

  比如东京湾区,其地铁网络的密度堪称世界之最,在东京市区内步行8至10分钟均有地铁站可搭乘;东京湾区内跨城际的高速铁路线繁多,有国家铁路、东京都铁路以及民营铁路等多个主体建设运营的线路,有效地解决了湾区内部跨城际快速便捷交通的需求。不少上班族白天在东京市内上班,晚上在横滨、埼玉县等湾区内其他城市居住。城市之间的功能错位发展以及产业布局的分工得以优化,避免了湾区城市之间的恶性竞争,形成了湾区的整体竞争优势。东京湾区除了已有的新干线与湾区之外的城市连接,还计划建设新的时速高达500公里/小时的磁悬浮技术高速铁路,把大阪等其他城市群与东京湾区连接起来,进一步发挥东京湾区的辐射带动作用。

  粤港澳大湾区要把湾区内部的互联互通作为建设的重点任务。目前港珠澳大桥、广深港高速铁路已经建成通车,深中通道也即将建成。这些世界一流的基础设施将大大便利湾区内部的要素流动。按照《规划纲要》,粤港澳大湾区还将新建更多的高速铁路、城际轨道、高速公路等实现1小时生活圈,无疑将对湾区内部的交通一体化和发挥湾区的外溢辐射效应起到“硬联通”的基础性作用。

  对标国际一流湾区,粤港澳大湾区建设要注重创新驱动

  湾区经济是一种创新经济,强大的创新能力,是湾区的核心竞争力。国际一流湾区都具有强大的科技创新能力。

  旧金山湾区拥有斯坦福大学、加州大学伯克利分校、顶尖医学中心加州大学旧金山分校等世界一流名校;湾区内有劳伦斯国家实验室、劳伦斯利弗莫尔国家实验室、航空航天局埃姆斯研究中心、农业部西部地区研究中心、斯坦福直线加速中心等五个国家级实验室。在信息技术、新材料、新能源、生物制药等高技术领域领先全球。目前,湾区以高新技术的中小公司群为基础(不超过50人的公司占科技公司的80%,约5000 家),并拥有谷歌、脸书、惠普、英特尔、苹果、思科、特斯拉、甲骨文、英伟达等具有全球影响力的大公司。湾区内具有完善的“大学—企业—风险投资—政府”创新创业生态系统。

  东京湾区集中了全国主要的高等院校,以及国内外大公司的总部、研发中心。东京湾区的PCT(专利合作协定)授权数量居于世界各大湾区之首。东京湾区拥有筑波科学城这样的世界一流的综合科学中心。

  对标国际一流湾区,粤港澳大湾区建设的主要任务就是要建设国际科技创新中心。为此,要推进“广州—深圳—香港—澳门”科技创新走廊建设;加速在大湾区布局国家综合性科学中心、国家实验室,以及加快世界一流大学和一流学科建设,提升湾区原始创新能力、产业技术创新能力和区域协同创新能力;把湾区建设成为全球科技创新高地和新兴产业重要策源地。

  对标国际一流湾区,粤港澳大湾区建设要注重处理好空间聚集与均衡发展

  湾区经济本质上是一种聚集经济,包括资本、创新、产业和人口在空间上的聚集,但是这种聚集不是简单地朝一个单一中心城市聚集的方向发展。

  经济活动的集中带来规模经济和范围经济,但集中到一定程度又会因为拥挤效应和负外部性使经济活动产生分散的趋势。如何处理好集中与分散的关系,实现湾区经济活动布局的均衡发展,是湾区空间结构要解决的重大问题。

  国际一流湾区大都具有多中心的网络状空间布局和著名的产业集群。如东京湾区是以东京都为核心的圈层结构布局。把东京都一极独大改变为多中心网络结构,缩小区域发展差距,实现均衡发展,一直是东京湾区努力的方向。第五次首都圈整备计划(1999—2015)的目标设计就是要改变东京一极依存情况,形成多个据点城市和分散型网络结构。

  第六次首都圈整备计划(2016—2025)于2016年制定,其目标是形成“对流型首都圈”和“共生首都圈”。“对流”是指东京都区与东京都周边的业务核都市(离东京30~50公里范围的中心城市)的双向流动,具体包括千叶、木更津、埼玉、筑波、横滨、八王子/立川、川崎、厚木、熊谷/深谷、成田、町田/相模等11个业务核城市。所谓业务核城市就是湾区内次中心城市,特色鲜明。东京湾区内有沿滨海布局的东京—千叶重化工产业带以及东京—横滨电子电器产业带,还有许多特色产业集群。

  旧金山湾区、纽约湾区更多是一种靠市场机制为主自然演化形成的多中心城市群格局。旧金山湾区内拥有著名的硅谷产业集群。

  粤港澳大湾区将来的空间结构到底会如何演化?从《规划纲要》看,将来的湾区空间结构也是一种多中心结构,香港—深圳、广州—佛山、澳门—珠海是湾区的三个极点,形成极点带动、轴带支撑、辐射周边的空间格局。香港、澳门、广州、深圳等中心城市要进一步提升其在全球竞争中的能级,并与湾区内部的节点城市形成多种合作模式,发挥其辐射带动作用。湾区节点城市要着重在“特色鲜明、功能互补”上下功夫。同时,要围绕新的交通走廊和物流通道布局一批产业集群和产业带建设,实现珠江东西两岸的均衡协调发展。

  对标国际一流湾区,粤港澳大湾区要注重优质生活圈建设

  湾区经济还是一种地方(城市)消费型经济。所谓地方消费,是指消费的对象为城市整体或区域整体中的舒适物品,具体包括空气环境质量、水资源质量、电力供应、互联网通信、公园、图书馆、博物馆、体育馆、电视节目、医院、学校、垃圾处理与城市干净程度、公共交通、社会福利与社会保障等公共物品,以及独特的自然环境和文化环境。这些物品大都具有集体消费性质。

  高端人才对这些地方整体性的舒适物品的质量具有高偏好特征。这些舒适物在很大程度上影响了高端人才对就业创业和居住区位的选择。纽约湾区等国际一流湾区之所以对人才和旅游购物消费具有很强的吸引力,一个重要原因就是因为具有优美的自然环境和世界一流品质的舒适物品。

  粤港澳大湾区要建设成为宜居宜业宜游的优质生活圈,就要特别重视和加大城市舒适物的投资力度,努力建设休闲湾区、生态湾区、健康湾区、美丽湾区、人文湾区和世界美食之都,增强湾区对国内外高端人才的吸引力,助力国际科技创新中心建设和产业转型升级。

  粤港澳大湾区要借鉴各国区域经济合作经验,注重体制机制建设

  粤港澳大湾区在一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币的条件下建设,国际上没有先例。如何通过体制机制创新,形成有效的区域合作机制?

  可以借鉴欧盟经济社会一体化的实践和世界各国开展区域经济合作的成功经验,选择小的切口和具体领域进行突破,如湾区内部机场群、港口群的合作与优化;跨境跨城市合作机制等,综合运用政府、市场、社会等协调机制,通过实施市场互联互通、要素便捷流动等“软联通”政策措施,真正实现以提升湾区整体国际竞争力、创新能力、人才吸引力为目标的资源优化配置与整合。

网编:陈冰青

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