从规模到结构：现代化人民城市的建设路向

城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，依靠大规模增量扩张形成的规模驱动效应正在减弱，以结构优化驱动存量提质增效逐渐成为城市跨越转型周期实现高质量发展的关键力量

◎覃剑（广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员，广州市社会科学院区域发展研究所所长、研究员）

◎本文责编／郭芳

城市结构是城市各组成部分相对稳定的组合方式、关系和形态，是支撑城市有机生命体系的基本骨架，其布局合理程度直接决定城市生命的健康程度和发展潜力。在经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程之后，我国常住人口城镇化率已由1978年的17.9%提高到2025年的67.89%，城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，依靠大规模增量扩张形成的规模驱动效应正在减弱，以结构优化驱动存量提质增效逐渐成为城市跨越转型周期实现高质量发展的关键力量。以习近平同志为核心的党中央高度重视推动城市结构优化在城市工作全局中的重要作用，先后从人口结构、需求结构、规模结构、产业结构、功能结构、空间结构等多方面作出重要论述和部署，为建设现代化人民城市指明了方向、提供了遵循。

适应人口结构和需求结构变化是践行人民城市为人民理念的必然要求

人民群众对美好生活的向往是我国城市工作的出发点和落脚点。现代化人民城市建设必须始终聚焦人民群众的需求，把老百姓满不满意、生活方便不方便作为最重要评价标准，努力让人民有更多的获得感、幸福感、安全感。

实现这一目标，一方面应看到随着城镇化率不断提高带来的城镇人口规模越来越大，对物质文明和精神文明需求也越来越大，城市迫切需要更多的资源投入，让有意愿到城市生活居住的人能够落得住。另一方面更应看到随着人民生活总体水平的不断提高，人民对物质文化生活的需求逐渐从“有没有”转向“好不好”，模仿型排浪式消费阶段基本结束，个性化、多样化、品质化需求成为主流，对城市高质量发展、高水平治理、高品质生活的现实诉求愈加强烈。需求结构变化的背后是人口结构的快速变化，老龄化少子化更加突出，城市间、区域间人口增减分异，就业群体构成更趋多元和复杂等。如2025年我国60岁及以上人口占总人口比重达到23%，65岁以上人口占总人口比重达到15.9%。这些变化对城市更加平衡、更加充分、更加包容、更加公平发展提出了更高要求。为此，习近平总书记强调要适应人口和需求结构变化，坚持人民城市人民建、人民城市为人民。

未来，顺应这一变化趋势和根本要求：一是着眼不同年龄段人口需求，统筹推进包括儿童友好、青年友好和老年友好在内的全龄友好型社区和城市建设，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，让孩子有更好的教育、老人有更好的养老服务、年轻人有更多的发展机会。二是着眼积累人力资本增强城市发展根本动力的需求，统筹推进投资于物和投资于人，既要实现城市基础设施等“物”的积累更加厚实，更要重视服务于“人”全面发展的软环境建设，积极培育适应新质生产力发展需要的高素质劳动者，持续提升城市人口劳动生产率水平。三是着眼人机协同、跨界融合、共创分享的智能经济和智能社会新形态，主动应对具身智能、智能体和物理智能等人工智能新技术新产品新应用及城市发展转型“阵痛”可能带来“有活没人干”和“有人没活干”的影响，积极培育新职业新岗位，优化城市就业结构，促进高质量充分就业。

优化规模结构和空间结构是提升现代化人民城市综合承载力的必然要求

城市规模和空间直接关乎城市资源、要素、产业和功能的承载能力，如果处理不好就会导致“城市病”的出现，因此其结构布局一直备受关注。

早在第一次工业革命时期，西方学者就围绕城市规模和空间结构进行深入探寻，提出“新和谐村”“田园城市”“卫星城”“有机疏散论”等经典概念和理论，后来又相继提出“精明增长”“紧凑城市”等理念，对建设现代化人民城市具有重要的启发和借鉴意义。习近平总书记指出，“我们一般比较注重产业结构调整，没有把空间结构调整摆在重要位置”，为此特别强调要“统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性”。总的来看，习近平总书记对城市空间结构和规模结构的重要论述包括城市内部空间结构和城市外部空间联系即城镇规模体系两个方面。

优化城市内部空间，重在推进生产、生活、生态空间合理布局，通过人口、产业、交通一体规划，科学布局建设便民生活圈，构建和谐社区邻里关系，更好实现产城人融合和职住平衡，降低城市距离阻隔感，提升城市烟火气和亲切感。超特大城市不能继续走“摊大饼”式建设、蔓延式扩张和大拆大建的老路，而应更加重视通过精细化智慧化治理和有机更新等方式推进低效用地再开发和用地结构优化，统筹推动地上空间和地下空间、陆地和水上空间开发建设，用“绣花功夫”加速老城再生和复兴，因地制宜谋划建设战略功能区，培育形成优势互补、各具特色的空间增长极，推动单中心式城市空间结构向多中心网络式立体化城市空间结构转变，更好支撑城市内涵式发展。优化城市外部空间联系，重在发挥中心城市辐射带动力引领都市圈城市群建设，通过提升交通、产业、要素、平台、市场、功能对接联系和开放合作水平等方式完善不同规模不同层级城市之间的高效有序分工网络，健全现代化城市体系，优化城镇化布局和形态，推进大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局，在更大范围释放空间协同发展效应。

优化产业结构和功能结构是提升现代化人民城市综合竞争力的必然要求

在城市建设和发展过程中，产业发展和功能提升始终相伴而行、相互交融、相互促进。一方面，强大的城市功能有利于城市集聚产业发展所需的人才、资本、技术等要素资源，形成优越的产业创新生态，为促进市场主体成长壮大和现代化产业体系构建注入强劲动力。另一方面，蓬勃发展的经济既是城市功能能级的最直接体现，也意味着城市能有更多资源投入规划建设和生产生活等各项功能的完善和提升当中。

从历史演进视角看，生产和生活始终是城市的两大基本功能，城市综合竞争力归根结底就是生产力先进性和生活品质优越性的比拼。工业经济时代城市的功能以生产为主，主要关注生产的效率性与便利性，当发展到一定水平后，逐渐更加关注人的发展，城市功能导向逐渐从生产效率导向转向生活品质导向，产业结构也逐渐从以二产为主导阶段转向以三产为主导阶段，先进制造业和现代服务业、实体经济和数字经济加速融合，产业高端化、智能化、绿色化、融合化趋势更加明显。

在高效的生产体系中让人们享受城市高品质服务发展带来的美好体验是现代化人民城市的显著标志。为此，习近平总书记强调，要逐步破除传统的产业、居住、商业等功能分隔模式，寄语广州要在综合城市功能、城市文化综合实力、现代服务业、现代化国际化营商环境方面出新出彩。具体到城市功能结构优化，超大特大城市应更加注重通过“强身健体”做强做精高端要素资源配置、科技创新策源、高端价值创造等核心功能，向外疏解“非核心功能”以更好实现功能转换，不断增强区域乃至全球的影响力和控制力。如习近平总书记要求北京坚持和强化全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，调整疏解非首都核心功能，要求上海要不断增强科技创新策源功能和高端产业引领功能。中小城市则需要根据自身发展阶段和比较优势，精准定位可承担的特色功能和服务辐射半径，强化功能协作与分工，成为现代化城市体系中不可或缺的重要节点或支点，共同谱写多样化的现代化人民城市壮美画卷。城市核心功能定位为产业选择和结构优化提供了方向指引。各城市必须锚定在发展新质生产力上不断取得新突破的目标，着眼于服务构建新发展格局、建设全国统一大市场和促进区域协调发展，充分考虑和结合战略定位、资源禀赋、区位优势等明确主导产业和特色产业，摒弃发展“大而全”的经济体系的封闭思想和传统思维，依托现代化城市体系建设加强与其他城市产业协作分工和产业集群共建，避免“内卷式”竞争带来资源配置扭曲等负面效应，支撑城市核心功能能级不断跃升。

网编：李卓华