向千亿县冲刺：广东县域高质量发展的澎湃动能从何而来

广东根据县域经济实力和发展潜力，把57个县（市）分成创先类、进位类和消薄类三个类型。广东县域发展动能从何而来？怎样走出特色差异化发展道路？

◎《南方》杂志记者／叶石界  史成雷  发自广州、揭阳等地

◎本文责编／郭芳

郡县治则天下安，县域兴则国家强。

一直以来，广东县域经济总量较小、增长较慢、总体发展水平较低，是广东推进现代化的突出短板——县域面积占全省的71.7%，县域常住人口占全省的28%，2022年县域地区生产总值仅占全省的12.39%，比2018年的13.93%下降了1.54个百分点。

2023年4月，习近平总书记在广东视察时强调，“推进中国式现代化，必须全面推进乡村振兴，解决好城乡区域发展不平衡问题”，要求广东在促进城乡区域协调发展等方面继续走在全国前列。

牢记嘱托的广东，以县域振兴为核心抓手和切入点，开启了一场关乎全省高质量发展全局的宏大工程——“百县千镇万村高质量发展工程”（以下简称“百千万工程”），赋能“再造一个新广东”。

为推动全省县域经济高质量发展，广东根据县域经济实力和发展潜力，把57个县（市）分成创先类、进位类和消薄类三个类型，走特色差异化发展之路。得益于“百千万工程”的实施，如今广东县域经济占全省比重进入“回升”通道。

《2024年度广东高质量发展报告》（以下简称《报告》）显示，2023年，广东57个县（市）GDP名义增速为5.53%，比全省经济同期名义增速高0.45个百分点。广东县域经济占全省比重由2022年的12.39%上升至2023年的12.44%，提高了0.05个百分点。57个县（市）实现一般公共预算收入825亿元，比上年增长12.6%，比全省同期一般公共预算收入增速（4.3%）高出了8.3个百分点。

县域经济蓬勃发展，不仅为全省经济发展贡献了增量，也展开了城乡区域协调发展的新图景。

【创先】

广东能否催生更多百强县、千亿县

《报告》显示，15个创先类县（市）工业、服务业发展相对充分，产业结构相对高级化，财政实力较强，对外贸易优势明显，在全省县域经济中地位举足轻重。

从全国来看，县域经济正加速进入“千亿”时代。

2024年7月，工信部下属研究机构赛迪顾问县域经济研究中心发布的“2024赛迪百强县”榜单显示，从2013年到2023年，中国“千亿县”数量从9个增至59个。

百强县、千亿县可以称得上是县域经济发展的火车头。能否壮大百强县、千亿县阵营，将是广东检验城乡区域协调发展成效的试金石。

“2024赛迪百强县”榜单中，江苏、浙江、山东分别有25个、15个、12个县（市）入围，合计占比过半。广东有两个县市上榜，均来自珠三角。其中，惠州博罗县排66位、肇庆四会市排87位。

不过，即使是这两个百强县（市），距离千亿大关也仍有距离——目前离千亿县最近的博罗县，2023年GDP为838.89亿元；而同期四会市GDP为759.15亿元。

广东为什么至今还没有一个“千亿县”？这与广东撤县设区的城市化进程有一定关系，许多实力型县市已转为地级以上市的辖区。“2024赛迪百强区”榜单显示，2024年，广东共有17区上榜，在前10名中占8席，包揽前7名，深圳市南山区和广州市天河区分列第1、2名。

与此同时，广东平原面积占比仅21.7%，当前县域大多集中在山地、丘陵地带，增加了经济发展的难度。但也要看到，苏浙鲁三省近年新增加的千亿县中，如江苏盐城东台市、徐州沛县，山东济宁邹城市、潍坊寿光市等，所在的地市也大多不是两省传统经济强市，其背后的发展经验值得广东学习。

这也意味着广东县域振兴潜力巨大。

省委书记黄坤明强调要坚持分类施策，“抓两头、促中间”，实施“创先、进位、消薄”行动，推动各尽所能、各展所长，催生更多百强县、千亿县，实现县域实力整体提升。

广东省社科院课题组认为，创先类县（市）普遍发展基础较好、发展水平较高、经济总量大、人口数量多，在全省最有条件、最有实力冲击全国百强县、千亿县。

目前，广东15个创先类县（市）中，博罗县的经济总量自2022年突破800亿元大关后，继续稳步上升，正锚定千亿级经济强县的目标全力冲刺；高州市、惠东县、四会市的地区生产总值次之，处于700亿~800亿元之间；普宁市则逼近700亿元。这些县（市）无疑是冲刺千亿大关的种子选手。

作为当前广东县域经济最强的博罗县，这些年找准了方向，坚持“项目为王”，发展劲头十足。2023年，博罗第二产业增加值对GDP增长贡献达86.6%。从工业投资来看，2023年增长19.3%，2024年前三季度仍然达到11.2%，保持较高速增长。

与广州、东莞两个大湾区重要城市接壤的博罗，地处珠三角腹地，是大湾区辐射东北角的重要通道。

2020年以来，博罗直面过去缺乏大平台的短板，在邻近东莞的沿东江一带，举全县之力建设定位千亿级的博罗智能装备产业园，打造新型工业化的主阵地、主战场。利用区位优势，将目光瞄准深圳、广州、东莞等发达城市，重点引进电子信息、新能源、新材料、电动车等项目。

普宁市则抓住电商的风口，吸引了大量年轻人回流。

截至目前，普宁电商企业达到4800多家，电商个体户4万多户，网上开店超10万家，电商从业人数超40万人。2023年，普宁电商交易额首次突破千亿元大关，达到1021.2亿元，同比增长19.75%；2024年前三季度继续保持快速发展态势，同比增长11.2%。“电商强市”之下，普宁纺织服装、生物医药、食品等本地主导传统产业走出本地，流向珠三角、走出国门，有力拉动经济增长。

据《南方》杂志记者不完全统计，截至目前，至少有博罗、惠东、四会、普宁、高州、鹤山、陆丰、海丰、廉江、英德、新兴、台山、开平、阳春等14个县（市）提出了“上千亿”或“创百强”的目标。从这些县（市）分布来看，主要集中在珠三角和东西两翼。

在广东省社科院副院长向晓梅看来，这些县（市）是加速跨入百强县、千亿县行列的主力。“要发挥好区位优势和发展基础优势，利用产业园区平台充分融入大湾区的产业链中，加快培育特色支柱产业，形成产业集群，特别是用好数字技术提升竞争力，提高含金量、含绿量、含智量”。 

【进位】

激发县域从“腰部”向“头部”进阶的动能

产业，是县域经济发展的动力源。

2023年以来，广东持续推动县域产业园区提质增效，有序承接产业转移，集聚集约打造县域支柱产业，显著增强了欠发达地区的发展后劲。

“工业是县域经济的关键，没有第二产业的发展就没有县域经济的振兴。”向晓梅分析，县域经济占全省比重扭转了下滑势头，根本原因就是工业经济成为县域经济增长主引擎。

《报告》显示，2023年广东57个县（市）中有29个县（市）规上工业增加值增速超过全省规上工业增加值增速，第二产业对县域经济名义增速的贡献率达49.2%。

此外，2023年公布工业投资增速的55个县（市）中，有28个高于全省增速（22.2%）、5个增速超过100%，其中郁南县增速达180.6%。这反映出县域的发展后劲足。

揭阳市惠来县就是精彩缩影。惠来这个沿海小县，这两年进入了“狂飙突进”的跨越式发展通道。2023年，惠来县GDP419.13亿元，同比增长57%，由200亿元级别迈进400亿元级别，其中规上工业增加值同比增长292.7%；2024年上半年，GDP增速达19.5%。

高歌猛进的数据背后，关键是中石油广东石化炼化一体化项目投产的带动。为发挥大项目带动作用，惠来围绕这个“超级链主”延长产业链，在石化区旁边设立临港产业园新材料工业区，重点发展石化新材料产业，通过“隔墙供应”等方式，吸引了7家新材料企业进驻。

大平台、大项目、大产业释放大动能，为壮大县域经济带来了启示。

《报告》显示，27个进位类县（市）是富有潜力的“中间”部分，也是全省县域经济发展的生力军。这类县（市）增长动能强劲——2023年，经济总量名义增速在三类县（市）中最高，达到6.6%，贡献全省县域经济名义增量的44.6%，一般公共预算收入增速最高。不过，其短板在于工业化发展不充分。

“要推动更多县（市）实现从腰部向头部发展，工业化仍是重中之重。”向晓梅分析说，着力培育壮大一批具有显著比较优势和鲜明特色的骨干支柱产业，形成产业链和产业集群，将中等发展水平县培育成广东县域经济的中坚力量。

从县域发展实践看，广东形成了“典型引路、以点带面”“因地制宜、突出特色”“政府引导、市场运作”“群众参与、共建共享”等一套经验做法。

阳江市阳西县、潮州市饶平县等县，就走出了一条向海而兴的“蓝色经济”发展之路。从2017年三峡新能源沙扒30万千瓦海上风电项目开工建设至今，阳西县已核准海上风电项目装机容量730万千瓦，全容量上网后，预计年发电量达到247亿千瓦时，年产值约138亿元，创造年税收约17亿元。向海图强的阳西，还创新“海洋牧场+”融合发展模式，释放“粤海粮仓+蓝色能源”的强劲动能——2023年，阳西县GDP为276亿元，增长6.1%。

阳江深海养殖场迎来了丰收。粱文栋/摄影

【消薄】

推动在不同赛道上各展所长

《报告》显示，15个消薄类县（市）以山区、老区、苏区和民族地区等特殊类型地区基础薄弱县（市）为主。在地域分布上，粤东2县、粤北12县、珠三角1县（市）。人口规模较小，经济基础薄弱，生态资源丰富是消薄类县（市）的基本特征。

在广东57个县（市）中，有的是农业大县，稳粮保供任务重，生态屏障功能突出；有的拥有雄厚的制造业根基，工业对经济的拉动作用强劲，产业集聚进一步带动区域经济发展，成为县域经济的重要支撑；还有的历史文化、自然风光等旅游资源丰富，第三产业对当地经济总量的贡献较高。

“县域资源禀赋各有不同，意味着发展必须走多样化之路。”向晓梅说。

自实施“百千万工程”以来，广东就立足各地发展基础和资源禀赋，明确发展定位，针对不同地区、不同类型县镇村制定实施差别化政策，引导走特色发展、错位发展之路，推动各尽所能、各展所长。

这一思路，为各县（市）发展明确了方向。

如果说工业、商贸流通是创先类和进位类县（市）的主要选择，那么消薄类县（市）也要结合自身禀赋条件，突出自身比较优势和竞争力。“在生态保护的前提下，消薄类县（市）可以重点从农业资源和文旅优势突破，将绿水青山转化为金山银山。”向晓梅说。

在华南理工大学公共政策研究院国家治理与社会政策研究中心主任林辉煌看来，结合各县（市）的基础条件来看，未来还可以在功能上进一步明确，在资源投入、考核等方面实现差异化。

比如对于经济综合实力较强的县（市），积极实施大企业、大项目战略，推动各类生产要素向优势产业优质企业集中，做大做强主导产业，延伸产业链条，辐射带动周围各县（市）。而针对山区县（市）、欠发达县（市）的帮扶，则重点保民生、保运转，并以提供就业为主要目的，推动产业转移培育内生发展动力，增强自身“造血”功能。

林辉煌认为，这需要通过优化精简考核体系，使不同县（市）根据自身实际来完成任务并获得财政等激励。比如，对以工商业为主的县域，在用地等方面提供更多要素支持其工商业发展；对于生态保护、种粮任务重的地区特别是粤北山区，要加大从发达地区统筹财政资源用于支持山区发展力度，确保社会稳定。“就是让每个县（市）都更加明确自己的赛道，避免同质化竞争，让县域发展更有序。”他说。

【改革】

“改革组合拳”打开县域经济发展空间

集成式改革，是推动县域经济高质量发展的根本动力。

2024年9月13日召开的广东省委十三届五次全会强调，要围绕促进城乡区域协调发展，以优化完善“百千万工程”集成式改革为牵引，突出强县健全动力机制，突出富民强化制度保障，突出融合促进区域协调，突出向海拓展发展空间。

“强县必先赋权。”省发展研究中心党组成员、副主任谭炳才告诉《南方》杂志记者，广东县域发展存在较多约束。这意味着赋予县级更多经济社会管理权限，扩大县域发展自主权，是提高县域统筹能力的关键之举。

2023年9月，省政府持续推进扩权强县、强县扩权改革，将60项省级行政职权调整由有关地级以上市和县（市、区）实施，县级资源整合使用自主权进一步扩大。

“扩权”对于“强县”发挥的作用逐渐显现。比如河源市东源县，承接了60项下放权限中的41项，涉及发改、住建、林业等11个相关部门。“承接建设项目使用林地审核权限后，东源专门成立林地审核领导小组，通过加强部门联审机制、优化项目审批流程等，最快15天就可以完成审批。”东源县林地林木管护中心负责人赖科介绍。

省委十三届五次全会强调，要突出富民强化制度保障，积极引入现代化生产经营方式，深化土地制度改革，充分挖掘农业农村的多种功能和多元价值，助力农民增收致富。

发展富民兴村产业，是夯实农业农村现代化硬实力的必然之举。茂名化州市探索乡村“微工厂”就是一个典型。化州市将镇村闲置房屋改造成厂房，招引在外企业家返乡投资。截至2024年10月，化州市已累计培育引入488家“微工厂”，每年创造税收约825万元，带动就业7500多人。

打好“改革组合拳”，要示范引领。

不久前，广东省委改革办组织遴选并发布了40个全省基层推进“百千万工程”集成式改革典型案例，示范带动全省基层比学赶超，争创更多改革创新特色亮点。“广东将突出问题导向，推出更多‘小切口、大变化’改革，积极创造可复制、可推广的新鲜经验。”向晓梅表示。

广东聚焦“人进城”“钱进县”“盘活土地”“放权赋能”等改革导向，持续深化农业转移人口市民化、县域投融资体制、全域土地综合整治、农村“三块地”等改革，全面提升粤东粤西粤北地区营商环境，有效激发活力动力价值，不断释放出县域发展新活力。

网编：李晓霞