粤东西北能否分享更多的产业转移红利

【区域协调篇】问策之二

问  推动珠三角产业有序转移，是激发粤东粤西粤北发展的重要引擎。粤东粤西粤北能否乘势而上，分享更多的产业转移红利？

策  注重以有效市场来培育欠发达地区发展的内生动力，加快实现欠发达地区从“输血成长”向“造血生长”、从“对口帮扶”向“自我发展”转变和提升。

◎《南方》杂志记者／叶石界   发自梅州、河源、揭阳、阳江等地

◎本文责编／郭芳

珠三角9市占全省经济总量八成以上，粤东粤西粤北12市经济总量却不足全省两成。推动产业有序转移是促进区域协调发展的重要举措。习近平总书记视察广东时，寄语“带动和推进粤东、粤西、粤北地区更好承接珠三角地区的产业有序转移”。

“产业转移，关键是要以市场为原则，政府搭台、企业唱戏。值得注意的是，粤东粤西粤北承接珠三角产业转移，要更强调产业一体化下分工链的对接，避免政府‘有形之手’过度干预。”广东省委党校原副校长陈鸿宇对《南方》杂志记者表示，要将推动产业转移的政策推力和发达地区的市场拉力，转换为推动区域协调发展的合力。

短短几年间，揭阳惠来临港产业园 “一园多区”产业转移主平台累计入驻企业37家。图为位于惠来临港产业园的天顺风能海工装备制造基地。惠来县委宣传部/ 供图

【直面现状】

后发地区遭遇“招引难”尴尬

为培育壮大粤东粤西粤北地区产业，广东政策迭出——加快促进产业有序转移立法，组织12个市级产业转移合作园印发建设方案、挂牌规范运行，建立产业园区“有进有出”动态考核、差异化支持机制，支持珠三角各市在粤东粤西粤北地区探索布局建设“飞地经济”。

在平台上用力、在保障上加码、在协作上使劲，广东不断“转”出高质量发展新图景。

2024年1—8月，全省15个产业转移主平台实现规上工业增加值1442.89亿元，同比增长16.23%；承接国内外特别是珠三角产业转移项目579个，总投资约2056亿元。此外，全省还催生了一批包括共建孵化器、园中园等在内的“反向飞地”超110个，成为这轮对口帮扶协作的一个亮点。

广东通过“双向飞地”等形式，不遗余力推动珠三角企业到粤东粤西粤北地区布局，激发当地的发展动能。

然而，区域产业转移是一个长期性的复杂过程，各地资源禀赋不同，效果也不大一样。《南方》杂志记者在调研中了解到，部分县域产业转移成效还有待增强。

在梅州市的一个经济相对强县，其产业园已纳入省产业园管理，是该县工业经济发展的主战场，也是梅州承接省产业有序转移主平台的重要组成部分。目前产业园区内已有80多家规上企业，但从珠三角转移过来的数量偏少，大部分都是本地企业。

“现在招商引资竞争激烈，招商难度很大。”该县产业园区相关负责人直言，近年来联合珠三角帮扶地联合招商，很努力但是收效不明显。实际上，记者在走访粤东粤西粤北时发现，一些地方反映引进的企业规模较小，集聚效应不强。

不同地区的成本比对，恰恰是企业投资决策时的重要参考因素。在过去普遍的印象中，企业从发达地区转移到欠发达地区，主要的考量便是成本下降。在用地、用电等资源成本方面，欠发达地区确实存在着不小的洼地效应。不过，《南方》杂志记者在调研中发现，将各地进行比对，珠三角和粤东粤西粤北的成本差距似乎并不是想象中的那么大。

粤东粤西粤北的产业配套能力还比较弱。加上欠发达地区企业融资成本较高、交通不够发达带来额外的运输费用等，原本的成本洼地有可能被悄然填平。一家从深圳转移到梅州的家具配件制造商负责人告诉记者，转移落地后遭遇了供应链短板的制约。“在开发新产品时，需要用到很多新材料，但是在当地找不到供应商，只能去珠三角找。产品加工好后，再运往珠三角销往国内外。在物流成本方面，比在深圳要增加5%~10%。”

科技研发、技术工人等专业人才“招工难”“留人难”，也是不少后发地区面临的普遍性问题。梅州市盛富金属制品有限公司就面临技术工人断层的问题。公司副总经理陈宇文对记者直言，目前在模具设计、自动化改造等领域的人才需求紧缺，而在梅州要招到合适的高技能人才并不容易。

【发展之思】

算好产业转移“账本”

在产业转移拉动下，粤东粤西粤北整体发展动力明显增强。但为什么还有不少地方面临“招引难”的尴尬？“要提升产业转移效果，关键要算好政府推动转移的动力和企业成本这本账。”华南理工大学公共政策研究院国家治理与社会政策研究中心主任林辉煌认为。

传统产业是产业转移的主体。林辉煌分析，从产业梯度转移和产业集群的需求来看，产业转移往往发生在发达区域，主要是珠三角地区和粤东粤西粤北地区内部相对发达的县市区，欠发达地区的投资吸引力有限。

以深圳的产业转移为例，2022年发布的《深圳市制造业迁移全景报告》指出，自2010年以来，企业整体迁移方面，81.4%的企业迁往珠三角地区，主要集中在中山市、东莞市和广州市；局部迁移方面，87%的企业迁往珠三角地区，主要集中在东莞市、惠州市和珠海市。深圳市制造业企业“迁移”基本都落在深圳市的辐射半径范围内，与总部关系紧密。

当前，企业正面临着更趋复杂的国内外经济形势。

林辉煌于2023年前往各地调研，不少地方干部和企业反映，企业的产能综合利用率只有70%，产能扩张意愿下降，缺乏产业转移动力。“企业面临市场萎缩、订单减少等困难，投资更加谨慎，招商难度明显增大。”梅县产业园相关负责人对《南方》杂志记者坦言。

“企业决定要不要在当地投资，首先要算成本账。”陈宇文对记者分析，这既包括办事效率的时间成本，也体现在物流、用地、人工等资金成本，还体现在上下游供应链的可获得性等机会成本上。在他看来，珠三角地区用地成本贵一些，但是产业链发达、物流配套完善，综合成本可能更划算。

站在发达地区政府的角度看，推动产业转移的积极性也有影响。“当前经济运行面临不少困难和挑战，导致发达地区对留住、引进项目的需求更大，推动企业转移出去的动力不足。”林辉煌认为。

近年来，中山、惠州、江门和肇庆等地在大力开拓产业承接空间，迎接核心城市的产业转移。而珠三角核心地区也采取“工业上楼”形式来留住企业，甚至引导部分企业回流。

“综合考虑企业和转出地的现实需求，必须以更加市场化的思维，更精准地推动产业有序转移。”林辉煌说。

欠发达地区处在区位劣势，特别是一些相对偏远的县域，产业园区本身也存在不少短板。广东省政协专题调研组发现，目前一些县域省产业园存在“规划面积小”“连片面积小”“工业企业占比低，集聚效应不明显”“产城融合度低”等“小散弱”问题。部分园区缺乏居住、教育、医疗、消费等生活服务配套等。

这些问题的存在，也会影响企业在当地的发展。

【改革呼声】

以市场培育欠发达地区的内生动力

粤东粤西粤北能否分享更多的产业转移红利？广东省社科院课题组认为，广东要注重以有效市场来培育欠发达地区发展的内生动力，加快实现欠发达地区从“输血成长”向“造血生长”、从“对口帮扶”向“自我发展”的转变和提升，最终形成缩小地区差距长效机制。

建议一：健全制度机制，增强产业共建动力，实现产业更精准转移。

“广东要推动更多珠三角企业转移，鼓励珠三角企业做强总部的同时，将新增产能转往粤东粤西粤北。”广东省社科院副院长向晓梅说。

产业转移必须符合市场规律。在林辉煌看来，对转移企业不必一味追求“高精尖”。“后发地区有大量的富余劳动力，可以转一些纺织服装、电子、五金等用地相对较多、用工量较大的企业，主要解决当地就业问题”。

梅州市梅县区产业园围绕铜箔、机械制造、智能家电等制造业，集聚了83家企业，不仅实现了78亿元的产值，更提供了超过1.3万个岗位，大部分工人来自周边地区。梅县区城东镇党委副书记曾惠珍告诉记者，其中园区在城东镇的四上企业就有40多家，从业人数超过3000人，很好地解决了本地的就业需求。

林辉煌建议，珠三角发达城市可以梳理本地企业的外迁需求，对一些受用地规模、土地成本等条件限制，或难以达到土地产出率等要求的企业，可以引导到承接地的共建产业园内，落地招商部门则要做好手续指引和跟进服务，减少企业的不便。同时，粤东粤西粤北要完善金融、物流等产业链配套，打造产业发展的生态圈，为企业降低成本。

要提高转出地和承接地的动力，还需要健全合作共享机制。最近《广东省促进产业有序转移条例（草案修改稿征求意见稿）》公开征求意见，提出支持产业承接地和产业转出地探索开展多种形式的跨区域产业合作，建立成本分担、利益共享机制，合理确定利益分配办法。

广州市企业联合会会长王泽新建议，各地共建双方应该加紧共同商讨和制定利税分成的具体办法，探索引入独立的第三方中介机构进行专业评估和监督，确保利税分配的合理性和可持续性。

在推动产业转移的同时，广东省政协专题调研组建议，将县城工业园区纳入省产业转移主平台，享受省产业园支持政策。

建议二：共建产业共同体，构建虚拟产业集群，加快欠发达地区企业融入粤港澳大湾区产业集群。

融湾入圈，是周边后发地区的必然选择。

从以往的成本导向逐渐转为以供应链总体效率为导向，这是近年来珠三角产业转移的趋势。

向晓梅认为，粤东粤西粤北地区要更加注重以商招商、产业链招商，通过已落地企业推荐、接触、引进相关配套企业，逐渐培养产业生态，降低供应链成本。

不过，欠发达地区的区位条件和产业基础，意味着短期内很难在地理空间上形成独立、完善的产业集群。向晓梅建议，各地应抢抓数字经济趋势，跟珠三角城市形成新的合作模式，比如共建产业共同体，构建虚拟产业集群。

“后发地区和珠三角城市共建虚拟产业集群，就是以数字供应链构建为主线，以撮合订单、产能、渠道等资源为突破口，通过线上平台实现产业链、供应链、产供销等全流程的实时监测、调度和需求匹配。”向晓梅解释，这对于地处粤东粤西粤北的企业来说，可以按照动态需求组织柔性生产，从而突破物理空间的约束。

以梅州为例，可以以园区为抓手，推动汽车零部件、装备制造、建材、智能家电、生物医药与健康等主导产业与大湾区相关产业集群实现数字化对接，通过共建虚拟产业集群，促进本土企业深度嵌入大湾区产业链供应链创新链，带动本土更多配套企业集聚。

建议三：明确“反向飞地”运营、利益分享机制，确保合作可持续性。

共建“反向飞地”，有助于形成“研发营销在珠三角+生产在粤东粤西粤北”的双赢模式。目前许多县区在珠三角对口帮扶地设立“反向飞地”。但有些功能还比较单一，主要以产品展示为主。

未来，发挥出“反向飞地”创新引擎功能将更关键。

华东师范大学城市发展研究院教授曹贤忠认为，目前，广东省内“飞出地”和“飞入地”多为对口帮扶关系，“飞入地”对自身利益诉求相对较小，看重对“飞出地”的帮扶成效。从长远来看，仍需要进一步明确“反向飞地”的运营、利益分享机制，确保合作可持续性。

粤东粤西粤北地区许多干部建议，可以在省级层面给出激励指引，除了引导“飞出地”企业和发达地区的创新、品牌、营销等资源入驻，还可以鼓励其他地区的企业在“反向飞地”注册，拓宽产业转移形式。对于受条件限制不方便转移到粤东粤西粤北发展的企业，只要到“反向飞地”注册，就可以享受飞出地和“反向飞地”所在珠三角城市的激励政策，同时产值、税收按一定比例由两地分成。

建议四：粤东粤西粤北地区加强与粤港澳大湾区城市合作，以市场机制引进各类人才。

产业发展的关键在人才。

粤东粤西粤北地区许多干部建议，在省一级加强对专业人才统筹力度，比如针对高精尖、紧缺型人才到粤东粤西粤北地区发展可以享受跟珠三角城市同样的社保待遇；延长人才补贴期限，增强留住人才的吸引力。

如何借助发达地区引才？江门已经破题。“通过跟粤港澳大湾区发达城市合作引入市场化的专业服务，能够更加有针对性地解决相对欠发达地区的人才需求。”江门市人才发展集团副总经理李昊宇告诉《南方》杂志记者。

2021年11月，江门和深圳人才集团共同投资创立江门人才发展集团。“我们依托和借鉴深圳特区在人才引进、培育和服务等方面的经验和资源，为江门企事业单位提供从技能人才到高层次人才的咨询、招聘、引进、培训等系列服务。”李昊宇表示，成立至今直接和间接助力江门新增各类人才5.4万人。

网编：李晓霞