把握四个维度，科学擘画“十五五”规划

要以坚定的信心和务实的举措，科学制定和有效实施“十五五”规划，在挑战中破局前行，在变革中实现高质量发展，让人民群众的生活更加美好

◎杨泽坤（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）

◎杨宜勇（中国宏观经济研究院二级研究员）

◎本文责编／郭芳

今年习近平总书记就“十五五”规划编制工作多次作出重要指示。习近平总书记强调“要坚持科学决策、民主决策、依法决策，把顶层设计和问计于民统一起来”。2025年5月19日，新华社发布消息称，习近平总书记对“十五五”规划编制工作作出重要指示强调，科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。编制和实施“十五五”规划，对于全面落实党的二十大战略部署、推进中国式现代化意义重大。在“十五五”规划编制工作网络征求意见活动结束后，习近平总书记专门对研究吸收网民意见建议作出重要指示，强调“十五五”规划编制工作网络征求意见活动参与度高、覆盖面广，是全过程人民民主的一次生动实践，广大人民群众积极建言献策，提出了许多有价值的意见建议，有关部门要认真研究吸纳。

“十五五”规划作为我国未来五年发展的宏伟蓝图，正处在时代的关键节点上。它不仅是经济转型、社会进步的行动指南，更是在复杂多变的国际环境与国内高质量发展的双重需求下，承载着民族复兴的重大使命。这一规划将面临前所未有的挑战，也将展现出极高的规划水准，激发新质生产力，为民生福祉带来更多实质性的提升。

“十五五”规划是高难度的规划，要实现国际不确定性下的艰难破局

当今世界，正处于百年未有之大变局，国际形势风云变幻，不确定性因素显著增加，这给“十五五”规划的制定与实施带来了巨大挑战。

其一，地缘政治冲突的持续影响。近年来，地缘政治冲突不断升级，从俄乌冲突的持续胶着到中东地区的局势动荡，这些冲突不仅造成了大量的人员伤亡和财产损失，更对全球能源市场、粮食安全以及产业链供应链稳定产生了深远影响。以俄乌冲突为例，俄罗斯和乌克兰都是全球重要的能源和农产品出口国。冲突导致俄罗斯的能源出口受到一定限制，国际能源价格大幅波动，许多依赖俄罗斯能源的国家面临能源供应紧张和价格上涨压力。同时，乌克兰的粮食出口受阻，全球粮食市场供应减少，价格飙升，一些发展中国家甚至出现了粮食危机。我国作为全球最大的能源和农产品进口国之一，不可避免地受到这些地缘政治冲突的波及。在“十五五”期间，如何保障能源和粮食安全稳定供应，调整进口渠道和结构，降低对单一国家和地区的依赖，将是规划需要解决的重要问题。

其二，全球经济复苏乏力与贸易保护主义抬头。全球经济在经历了疫情严重冲击后，复苏进程缓慢且不均衡。一些发达国家为了刺激本国经济，采取了大规模的量化宽松政策，导致全球通货膨胀压力上升，金融市场波动加剧。与此同时，贸易保护主义思潮抬头，一些国家出台各种贸易限制措施，如提高关税、设置贸易壁垒等，试图保护本国产业。这种贸易保护主义行为不仅破坏了全球产业链供应链的稳定，也阻碍了国际贸易和投资的发展。我国作为全球最大的贸易国，在“十五五”期间将面临更加严峻的外部贸易环境。如何应对贸易保护主义的挑战，拓展多元化的国际市场，加强与其他国家的自由贸易合作，推动构建开放型世界经济，是规划必须考虑的关键因素。

其三，国际科技竞争日益激烈。新一轮科技革命和产业变革加速演进，人工智能、量子计算、生物技术等前沿领域竞争激烈。一些发达国家为了保持科技领先地位，加大了对科技研发的投入，并采取了一系列措施限制技术出口和人才流动，试图构建科技壁垒，遏制其他国家的发展。我国在科技领域虽然取得了显著成就，但在一些关键核心技术上仍然存在短板，面临着被“卡脖子”的风险。在“十五五”期间，如何加强科技创新，突破关键核心技术瓶颈，提高自主创新能力，在全球科技竞争中占据一席之地，是规划面临的重要任务。

“十五五”规划是高水平的规划，方法体系完善引领科学决策

尽管面临诸多挑战，但“十五五”规划也将成为水平最高的规划，其方法体系更加完善，能够为科学决策提供有力支撑。

其一，数据驱动与精准分析。随着大数据、人工智能等技术的快速发展，数据在规划制定中的作用日益凸显。“十五五”规划应当充分利用各类数据资源，包括经济数据、社会数据、环境数据等，通过先进的数据分析技术和模型，对国内外形势进行精准分析和预测。例如，通过对宏观经济数据的分析，可以准确把握经济增长的趋势和结构变化，为产业政策的制定提供依据；通过对社会民生数据的分析，可以了解人民群众的需求和痛点，有针对性地制定民生政策。同时，数据驱动还可以实现规划的动态调整和优化，根据实际情况及时调整规划目标和政策措施，提高规划的科学性和有效性。

其二，多维度评估与综合决策。“十五五”规划应当采用多维度的评估指标体系，不仅关注经济增长指标，还将综合考虑社会、环境、创新等多个方面的因素。在评估经济发展时，除了传统的GDP指标，还将引入绿色GDP、幸福指数等指标，全面衡量经济发展的质量和效益。在社会方面，将关注教育、医疗、就业等民生领域的指标，评估社会发展的公平性和可持续性。在环境方面，将加强对生态环境质量的监测和评估，推动绿色发展。通过多维度评估，可以实现综合决策，避免片面追求经济增长而忽视其他方面的发展，促进经济、社会、环境的协调发展。

其三，公众参与和社会协同。为了提高规划的民主性和科学性，“十五五”规划应当更加注重公众参与和社会协同。通过建立多种形式的公众参与渠道，如听证会、网络征求意见等，广泛听取社会各界的意见和建议，让公众参与规划的制定过程。同时，加强政府、企业、社会组织等各方的协同合作，形成规划实施的强大合力。例如，在推动产业升级过程中，政府可以出台相关政策引导企业加大技术创新投入，企业可以与高校、科研机构合作开展产学研合作，社会组织可以提供行业信息和咨询服务，共同推动产业的发展。

“十五五”规划是激发新质生产力的规划，要不懈追求经济高质量发展

“十五五”规划将把激发新质生产力作为核心任务之一，推动经济向更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的方向发展。

其一，科技创新引领产业升级。科技创新是激发新质生产力的关键。在“十五五”期间，我国应当加大对基础研究和应用基础研究的投入，突破一批关键核心技术，如芯片、操作系统、高端装备等。通过科技创新，推动传统产业向高端化、智能化、绿色化转型，培育壮大新兴产业，如人工智能、新能源、新材料等。例如，在制造业领域，推广智能制造技术，实现生产过程的自动化和智能化，提高生产效率和产品质量；在能源领域，加快发展新能源产业，提高清洁能源在能源消费结构中的比重，推动能源转型。

其二，人才培养与智力支撑。人才是激发新质生产力的核心要素。“十五五”规划应当加强人才培养体系建设，提高教育质量，培养一批具有创新精神和实践能力的高素质人才。一方面，加强高等教育和职业教育的发展，优化学科专业设置，培养适应产业发展需求的专业人才；另一方面，完善人才评价和激励机制，吸引和留住优秀人才。例如，出台优惠政策吸引海外高层次人才回国创新创业，为人才提供良好的发展环境和待遇保障。同时，加强人才培训和继续教育，提高人才的综合素质和创新能力。

其三，制度创新与政策保障。制度创新是激发新质生产力的重要保障。“十五五”规划应当深化体制机制改革，破除制约新质生产力发展的体制机制障碍。在市场准入方面，放宽市场准入限制，鼓励民间资本进入更多领域，激发市场活力；在知识产权保护方面，加强知识产权保护力度，完善知识产权法律法规，为创新提供良好的法律环境；在金融支持方面，创新金融产品和服务，加大对科技创新企业的融资支持，解决企业融资难、融资贵的问题。通过制度创新和政策保障，为新质生产力的发展创造良好的制度环境和政策条件。

“十五五”规划是惠民的规划，民生保障与发展要尽力而为

“十五五”规划将始终坚持以人民为中心的发展思想，把改善民生作为规划的重要出发点和落脚点，在民生发展上尽力而为，让人民群众共享发展成果。

其一，关于就业与收入分配。就业是民生之本。“十五五”期间，我国应当实施更加积极的就业政策，创造更多高质量的就业岗位。一方面，通过推动产业升级和新兴产业发展，带动相关领域的就业增长；另一方面，加强职业技能培训，提高劳动者的就业能力和创业能力。同时，完善收入分配制度，提高居民收入在国民收入分配中的比重，加大再分配调节力度，缩小收入差距。例如，提高最低工资标准，加强税收调节，完善社会保障体系等，让人民群众的收入水平不断提高。

其二，关于教育与医疗。教育是民生之基，医疗是民生之需。“十五五”规划应当加大教育投入，推动教育公平和质量提升。加强义务教育阶段学校建设，提高义务教育均衡发展水平；发展职业教育和高等教育，培养适应社会发展需求的高素质人才。在医疗方面，深化医药卫生体制改革，加强基层医疗卫生服务体系建设，提高医疗卫生服务可及性和质量；推进分级诊疗制度建设，引导患者合理就医；加强医疗保障制度建设，提高医疗保障水平，减轻人民群众的医疗负担。

其三，关于社会保障与养老服务。社会保障是民生安全网。“十五五”期间，我国应当进一步完善社会保障体系，扩大社会保障覆盖范围，提高社会保障待遇水平。加强养老保险、医疗保险、失业保险等基本社会保险制度建设，确保人民群众的基本生活得到保障。同时，积极应对人口老龄化挑战，加强养老服务体系建设。发展居家养老、社区养老和机构养老相结合的养老服务模式，提高养老服务质量；推动医养结合，为老年人提供医疗保健和养老服务一体化的服务。

总而言之，“十五五”规划作为我国发展进程中的关键一环，既面临着国际不确定性的严峻挑战，也具备提升规划水平、激发新质生产力、改善民生的巨大潜力。我们要以坚定的信心和务实的举措，科学制定和有效实施“十五五”规划，在挑战中破局前行，在变革中实现高质量发展，让人民群众的生活更加美好。

网编：周丽娜