创新型政府的“为”与“不为”

在创新时代，政府有哪些“可为”，有哪些“不可为”？政府的“无形之手”，更多要放在营造创新环境、集聚创新人才、维护创新规则上

◎《南方》杂志记者／郭芳   发自广州、深圳等地

◎本文责编／张蓓蕾

“政府在创新转型中不能大包大揽，要更多发挥市场的力量。”广东省社科院课题组表示。

长期以来在激烈的招商引资竞争中，一些地方政府不考虑自身实际条件，一窝蜂上马低空经济、新能源、LED等新兴产业。粤港澳大湾区国家技术创新中心主任、广东省制造强省建设专家咨询委员会副主任陈新说，有些地方投资的新项目，因受限于应用场景较为狭窄、上下游配套不完备、科技创新载体平台不足等问题，产业链不畅通、产业集群规模小，动摇了龙头企业追加投资布局的信心。

一些地方政府急于转型，在创新中伸出的手太长，闹出了不少尴尬。在创新时代，政府有哪些“可为”，有哪些“不可为”？

【发展之思】

“创新突围”要跳出四个误区

《南方》杂志记者在调研中发现，地方政府要实现创新突围，仍需避开四个误区。

第一个误区：一些地方政府在引导企业转型升级的道路上盲目跟风。有的地方政府官员热衷于引进高新技术产业、战略性新兴产业，给予诸多优惠政策，却对传统产业转型漠不关心。

陈新在调研中发现，目前一些地方政府在抓优势传统产业转型升级方面显得态度还不够坚决，力度不够大。在金融方面，优势传统产业融资难、融资贵的问题较战略性新兴产业更为明显。据相关研究，优势传统产业融资成本可达到战略性新兴产业的150%至250%。在创新资源方面，传统产业在创新资源的市场竞争中总体处于劣势，优势传统产业转型升级亟须强有力的专业技术与金融资本支撑。

“产业本身并没有高级低级之分，重要的是在产业链上处在什么位置。”广东省社科院课题组表示，传统产业提高技术含量，照样可以获得丰厚的利润；即使是高新技术产业、战略性新兴产业，同样存在低端环节。如果处在价值链低端环节，想要发展同样困难重重。

“广东一些高新技术产业从事的并非关键核心领域，更多停留在劳动密集型环节。”广东省社科院课题组举例道，珠三角是全球电脑配件的生产基地，然而大多企业只是从事简单的加工组装。就拿生产一个电脑硬盘来说，早在多年前毛利率就已经跌到5%左右甚至更低。

“如果能攀向价值链的高端，即使是卖传统产品也能赚钱。”广东省委党校原副校长陈鸿宇对比道，“一台普通的电饭煲价值几百元，而高端的智能电饭煲能卖到上万元。在推动产业转型升级时我们不能思想僵化，只要能做到提高技术含量、增加附加值，向产业价值链的高端发展，向微笑曲线的两端发展，就是产业转型升级。”

第二个误区：有的地方政府更多聚焦大企业创新，热衷于做锦上添花的事，而对中小企业创新支持不够，没有真正做到雪中送炭。

以广东半导体及集成电路产业发展为例，在“半导体设计、晶圆制造、封装测试、装备材料、终端应用”这条产业链上，可能集聚着成百上千家企业，其中既有投资几十亿元甚至上百亿元的晶圆制造企业，也有年产值几百万、上千万元的芯片设计小企业。

“半导体及集成电路产业发展不能靠单打独斗，创新链上的每一环节都至关重要。对于产业而言，创新链中最短的短板决定了整个产业能否走得更远。”陈鸿宇举例道，日本的创新产业链条是怎样培育起来的？就是大企业带领上下游配套中小企业共同创新。

第三个误区：部分地方政府粗放式追求工业增加值上涨，重视增量招商引资，忽略了存量企业转型升级问题。

新型工业化发展道路，不是只讲工业增加值，而是在贯彻新发展理念基础上，推动产业基础高级化、产业链现代化，推动高端化、智能化、绿色化发展，需要科学的制造业发展观和全面的体系发展思维。

陈新在调研中发现，部分地市在推动新型工业化方面存在“重增量、轻存量”“重引进、轻培养或转型”的问题，对新型工业化的发展路径认识还不全面、不系统。原有企业增资扩产、技改投资的政策扶持力度显著弱于新建投资项目。尤其是在优势传统产业方面，部分地市仍存在把优势传统产业当作制造业高质量发展的“包袱”之错误认识，只言谈“先进制造”“战略性新兴产业”，与本地情况不符。

值得注意的是，部分地市重视项目引进，忽略了产业链、产业集群发展的规律，招商引资的目的性和全局性还不够强。“尤其是在工业不够发达的部分地方，在产业规划方面缺乏清晰有力的主导方向，花大代价引进的企业难以形成集群带动效应，存在引进来但留不住的问题。”陈新表示。

第四个误区：长期以来在激烈的招商引资、创新人才招引中，一些地方政府急于转型，一窝蜂出台扶持政策、资金补贴、税收优惠等诸多优惠政策，更多重视“硬环境”而忽视“软环境”的打造。

广东省政府参事室调研组发现，各类科研机构、市场主体乃至各地市仍热衷以“高薪竞价”“政策扶持”“资本运作”等方式对国内科技人才进行争夺，“挖东墙补西墙”抢夺人才存量的现象仍普遍存在。《南方》杂志记者注意到，在这种内卷式竞争下，一些创新创业团队忙于辗转各大城市参加创新创业大赛，并在多个地方落户争取政府科研资金、落地补贴等优惠政策。同质化竞争无形中造成城市间重复建设、资源浪费。

在业内人士看来，优惠政策并不是“独门武器”，其他城市都可以模仿。广东能否吸引高端项目、创新人才，关键在于软环境的比拼，比如政府效率、创业氛围、制度环境等无形方面。

【改革呼声】

为创新企业减负

“真正的创新不是政府‘管’出来的，不是一厢情愿地扶持出来的，也不是规划出来的，而是‘放’出来的。”陈鸿宇表示，政府要放手，让企业自主创新，让市场的“无形之手”在创新中起决定性作用。

政府放手，不是不管。正如华为创始人任正非所言，创新是企业的事，政府的工作是做好服务。政府的“无形之手”更多要放在营造创新环境、集聚创新人才、维护创新规则上。

建议一：政府应当树立科学的政绩观，告别创新“运动员”的角色，真正做好顶层设计。

为什么当前有的地方政府对存量企业转型升级不感兴趣，而热衷于招商引资？广东省社科院课题组认为：“因为招商引资周期短、见效快，只要企业招进来，一两年工厂就冒烟，能给地方政府带来直接的GDP、税收、财政。相比之下，沉下心来推动原有企业创新转型，则是个漫长的过程。”

“有的地方政府急功近利，认为通过招商引资实现产业结构调整更为轻松。”广东省社科院课题组表示，事实上，光靠招商引资解决不了转型升级。“地方政府官员应该树立科学的政绩观，告别这种短视行为，真正做到像重视招商引资一样重视创新转型。无论是新建投资项目，还是原有企业增资扩产、技改投资，都要让对方享受到同等的政策扶持力度。”

与此同时，政府要做好创新规划、产业政策，并让创新政策真正落地。中山大学自贸区综合研究院和广东决策科学研究院副院长李胜兰在珠三角某市调研中发现，当地惠企政策点多面广，市场主体众多，地方政府对政策制定后相应的宣传、解读、办理等服务没有及时跟上，导致政策知晓度和兑现率比较低。近20%的企业表示不清楚当地的惠企政策，有70.8%的企业表示只了解一部分。惠企政策存在申请门槛高、申报材料多、兑现周期长，企业对惠企政策获得感不够强等问题。

广州市社科院课题组表示，上海的发展经验值得学习借鉴。上海7.0版改革推出“鼓励运用企业视角和市场话语体系开展政策解读”“切实提升高频政策申报便利”“赋能园区成为服务企业的贴心‘店小二’”等具体举措；同时，注重改革的延续性，通过逐步升级持续把工作做实，推动问题更好地解决，让已有的政策找得到、读得懂、用得顺。

政策精准性距离企业发展需求仍有差距。以珠三角某市营商环境优化改革为例，企业反馈仍存在着政策不解渴、难救急现象，政策的精准性有待提升。比较突出的有：各类补助的兑现周期一般都较长，执行效率有待提升；政策的覆盖面、普惠度仍不足，当前大多数政策主要关注大型企业，未能触及中小微企业所面临的经营困难；政策偏“即时型”，从长远、根本上为企业发展赋能增效的政策仍不够，政策长效不足，改革突破力度与企业期盼仍有差距。

广州市社科院课题组表示，政府要建立常态化政企沟通机制，定期收集企业意见和建议，及时回应企业关切，做到精准施政施策，提高政策的针对性和企业的获得感，提振企业创新的信心和意愿。比如，在制定科技成果转化和产业化政策时，政府要注重听取企业及科研机构对科技成果转化专项资金、税收优惠、科技成果转化服务平台等方面的需求，不断适应市场及企业的科技需要。

作为国际上最早进行细胞和器官打印技术开发的研究者之一，深圳清华大学研究院生物智能制造和活体打印研发中心主任徐弢首创提出了用生物3D打印将细胞改造为“超级再生工厂”，以制造出最适合人体细胞生长发育的仿生生长微环境，让细胞产物高效生产。

2021年12月，徐弢指导创立了华清智美公司。目前，华清智美已建立了国际上首条大规模3D打印类组织外泌体生产体系的生产线，推出了3D打印类组织外泌体原料及冻干粉等产品。“颠覆性技术出现后，不能按照原有的老办法进行审批和管理，要及时调整相应政策应对新变化。”在徐弢看来，诞生颠覆级创新成果的关键在于政府要做好创新规划、产业政策，为新产业、新动能创造巨大的发展空间。

建议二：政府应当补齐创新产业链条上的短板，真正为创新企业减负，让其在产业化的道路上走得更快。

“创新不仅要有参天大树，更要打造一片森林。”陈鸿宇打了个形象的比方，如果100家生物医药企业，只有1家享受政府补贴，这无疑对剩下99家企业形成不公平竞争。

《南方》杂志记者在调研中发现，比起政府补贴，更多创新企业关注的是优质市场生态和成长土壤。目前，许多创新企业渴望政府补齐创新产业链条上的短板，真正为创新企业减负，让其在产业化的道路上走得更快。

创建公共创新平台，是企业呼声很高的问题。香港中文大学（深圳）福田生物医药创新研发中心细胞治疗项目负责人谢雍，师从中国现代遗传科学奠基人谈家桢，从事分子和细胞免疫学研究近30年。他带领的研发团队，正在攻克细胞疗法治疗癌症的难题。

“生物医药技术在产业化之前，必须进行中试、药代动力学评估等。如果缺乏公共中试基地，要么外包到北京、上海、广州等地进行，不仅时间漫长，也无法及时调整技术；要么自己购买仪器，动辄几百万元、上千万元的投入让科研团队难以承担。”在谢雍看来，公共研发服务平台、临床试验中心等配套完备，将成为生物医药研发的“加速器”。

与此同时，许多创新企业希望，政府能在智能制造、智能网联汽车、低空经济等领域开展创新应用试点示范，加快科技成果的验证转化。深圳元戎启行科技有限公司（以下简称“元戎启行”）是自动驾驶领域独角兽企业，诞生了国内首个成功落地的自动驾驶轻卡商业化项目。三年前，元戎启行在深圳中心城区开放自动驾驶载人乘车服务，在深圳福田区设立超过200个站点。“截至2023年，公司已经完成超8万人次的智能网联汽车出行服务。”元戎启行副总裁唐瑶说，“在市中心上路实测可以帮助我们不断验证和迭代技术。”

建议三：学习借鉴江苏经验，从高校院所选派专家、教授到粤东西北企业担任科技副总，补齐粤东西北科技人才短板。

和区域发展不平衡相似的是，广东创新力量也存在着结构失衡的问题。

高端产业、世界500强企业、知名高校和科研机构扎堆在珠三角地区，对创新人才形成了强大的“虹吸效应”。与之相比，粤东西北地区的人才基数差别太大，相对沦为“人才洼地”，这使得企业在转型升级时困难重重。

规模小、布局散、链条短，是广东乡村产业的突出问题，制约了农民持续增收。云浮罗定市泗纶镇罗竹种植面积6万亩，竹蒸笼出口量占全国80%以上，带动当地上万人就业，年产值达到4亿多元。然而，由于产业发展裹足不前，当地八成的罗竹白白闲置在山里。

《南方》杂志记者注意到，一方面，因为技术设备落后，70%的工序依靠人工，产能有限；另一方面，竹产品品种单一，利润微薄。四五个工人编织一个竹蒸笼，单个售价仅5元起，每个工序只能赚两三毛钱。企业急需转型升级，却苦于没有科技人才的支撑。

陈新举例道，2015年珠三角核心区规上工业增加值占全省约81.4%，2022年已达到约91%，增长约10个百分点，展现出强大的虹吸效应。在高技术制造业、战略性新兴产业方面，粤东西北的差距更为明显。

为破解粤东粤西粤北高端科研人才引进难困境，广东省政府参事室特约研究员、广东外语外贸大学南国商学院教授王卫红建议，可以借鉴江苏经验，从高校院所选派专家、教授到粤东西北企业担任科技副总，推动高层次人才跟欠发达地区企业深度对接，支持企业研发创新。

据了解，2013年以来，江苏已从省内外492家高校院所选聘9780名科技人才，到全省8140家企业兼任科技副总。与江苏企业实施合作项目8000多项，解决企业技术难题5万多个，协助企业建立研发机构或载体平台5000多个，培训企业员工15万多人次，带动企业新增销售收入1000多亿元。

网编：陈冰青