县城经济壮大将成为促进广东区域协调发展重要突破口

县城新机遇

县城发展将迎来新的历史机遇。在县城新型城镇化发展过程中，县城的公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等多个方面都将全面提升，走上高质量发展之路

◎《南方》杂志记者／温柔 发自广州

◎本文责编／郭芳

广东省第十三次党代会报告提出，要深入实施新型城镇化战略，推动大中小城市和小城镇协调发展，推进以县城为重要载体的城镇化建设，实施县域高质量发展工程，培育一批产业强、环境优、特色鲜明的经济强县。

县城，在中国城镇体系中具有承上启下的枢纽作用，是推进城镇化建设的重要空间载体。日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）提出，到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展。

广东县城发展迎来怎样的发展空间？如何实现县城的高质量发展？《南方》杂志记者就此专访广东省委党校原副校长陈鸿宇、广东省社会科学院粤港澳大湾区研究院秘书长刘伟。

县城发展迎来新的历史机遇

《南方》杂志：《意见》的出台，对广东新型城镇化发展有着怎样的重要意义？

陈鸿宇：县作为国家基础的行政单元，每个县都有县城，全国2000多个县（市、区）的发展程度很不一样，主体功能也很不一样。全国的县域不论处于什么地理区位、经济发展状况如何不同，都必然要走城乡融合发展的道路。因此，县城是实现城乡融合发展和区域协调发展的最为重要的载体。

县城通常是县域的交通中心、商业中心和工业集聚区，汇聚了教育、医疗、社保等公共服务机构，叠加着经济、社会、文化、行政功能，这些功能是镇一级不能完全具备的。可以这样理解，县城不单单服务于自身，而且服务于周边城乡，是辐射带动周边地区的重要载体。不管是在发达地区，还是在欠发达地区，县城的基本功能属性都是一样的。

因此，以人为中心、以城乡融合发展为主要内容的新型城镇化，必然要以县城为重要载体。目前广东省大多数县城的发展是健康的、有活力的，已经成为带动当地城乡发展的重要平台；但也有部分县城的发展比较粗放，内生动力不足。此次《意见》肯定了县城在新型城镇化中的重要地位，县城发展将迎来新的历史机遇。

《南方》杂志：目前，广东县城发展呈现怎样的态势？

刘伟：基于《2021广东统计年鉴》，截至2020年底，狭义而言，广东有57个县城（包括20个县级市、34个县、3个自治县）。2020年这57个县城所创造地区生产总值达到1.39万亿元，占广东全省地区生产总值的12.5%。

从空间分布看，广东县城区域分布极不平衡，主要集中在粤东西北；广东区域经济发展不平衡的特点也体现在县城的经济发展上，珠三角的12个县城创造的地区生产总值排在三大区域前列。新时期“一带”“一区”的县城经济发展壮大，有望成为促进广东区域协调发展的重要突破口。

此外，县域经济发展还有很大的机制创新空间。调研发现，比如在“一带”地区，有一些镇相对于县更加靠近地级市，接收到地级市的辐射则更多，这就出现一些镇可培育为副县级中心镇的可能性。县域总体发展进程中，一些镇发展成为副县级中心镇潜力巨大，体制机制创新空间很大。

因地制宜，制定特殊政策

《南方》杂志：《意见》提出“科学把握功能定位，分类引导县城发展方向”，将县城分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城等情况。广东县城发展有哪些特色优势？未来如何有针对性地实现高质量发展？

刘伟：目前粤北27个县城创造的地区生产总值比不上粤西的10个县城，鉴于粤北的生态禀赋这一特色优势，可侧重打造重点生态功能区县城或农产品主产区县城。

邻近广州、深圳等珠三角一线城市的县城，区位优势明显，使得四会、鹤山等成为典型的大城市周边县城。如何承接珠三角的产业转移，以及为大中城市提供相应的服务，从而打造专业功能县城，均是这些县城面临的重要发展机会。

针对广东欠发达地区的人口流失重点县城，如何吸引企业入驻建立产业集群，以及增强公共服务能力以满足劳动力就业安家需求，是最重要的任务之一。但也要看到，如怀集等人口流失重点县往往拥有较好的生态环境和文旅资源等，同样也可能是生态功能区县城。如怀集等县的产业要更多考虑往低碳绿色方向发展，并考虑如何合理吸纳城市资本，发展农副产品加工等产业。

对此，要以超前意识布局，因地制宜制定一些特殊政策，支持不同类型县城实现高质量发展。从发展环境上来分析，县城发展要考虑经济辐射半径和交通布局半径两个重要因素，比如在“一带”“一区”地区，靠近地级市的县城与远离地级市的县城发展条件和所需要政策是不同的。离地级市近的县城，更多可以发展一些服务配套功能；而远离地级市的县城则更要借助乡村振兴战略，积极发展农产品加工业与集散市场等。

《南方》杂志：《意见》提出，到2025年以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展。目前而言，广东县城发展还存在哪些短板？如何补齐短板弱项？

陈鸿宇：广东57个县城大多分布在粤西沿海和北部山区，这些县的县城离地级市普遍较远，原来的工业、服务业基础比较薄弱。因此，这些县城本身吸纳劳动力、创业就业的机会不多，家底薄，财力紧张，提供公共产品的水平就不高，很多人口跳过县城流向了地级市和珠三角。

如何补齐上述短板弱项？一是继续完善县城作为交通、能源、物流的枢纽功能，要把基础设施建设的重点放在县城与各镇村连接的县道、乡道和物流、信息网络上。二是加大对县城教育、医疗、养老、文化、住房等基本公共服务的投入和建设，尽快提升县城公共产品对乡村的外溢服务功能。三是分类施策，加快县城的工业化、城镇化步伐，改善县城的就业创业环境。四是有条件的县城，要努力将县城的行政、社会服务资源向乡村地带扩散，推动“就近城镇化”“就地城镇化”，把县城做大做强。

刘伟：去年，广东印发了《广东省县城新型城镇化补短板强弱项实施方案》（以下简称《实施方案》），提出到2025年形成一批可复制可推广的“广东模式”与“广东经验”。

目前，广东尤其是粤东西北地区县城，对人口经济的综合承载能力较弱，对扩大内需的支撑作用不强，环境卫生、市政设施、公共服务、产业配套等方面存在不少短板。《实施方案》则对这些困扰县城发展的短板有着较强的针对性，特别是强调补齐基础公共服务设施这一短板，为将来县城的高质量发展打下坚实的基础。

如今，在乡村振兴和城乡融合发展等背景的加持下，在县城新型城镇化发展过程中，充分发挥政府支持、乡贤资助、资本投入等多元化投入的作用，促进县城在公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等多个方面全面提升，走上高质量发展之路。

形成激励相容的体制机制和合作模式

《南方》杂志：去年，广东根据实际情况创新性地提出乡村振兴驻镇帮镇扶村工作机制，增强乡镇的集聚辐射能力，更好发挥乡镇上连县、下接村的纽带作用。如何更好联通城市、县、镇、乡村四级发展？

陈鸿宇：前一阶段的脱贫攻坚已经取得了决定性的胜利，但制约村一级发展的许多问题，如产业发展、生态保护、交通网点等，光靠村一级是难以解决的。广东目前推进的驻镇帮镇扶村工作机制，让镇作为上承县城下接农村的主体，承接统筹谋划和解决村一级发展所解决不了的问题，一方面有利于形成省、市、县三级资源向镇以下基层常规性下沉的制度，另一方面也有利于差异性地规划建设不同类型的乡镇，以强镇作为城乡融合发展的抓手。

进一步完善市、县、镇、村协同发展机制，首先要将连通机制重心放在镇级，强市强县必先强镇，这是珠三角城乡40多年快速发展的重要经验。其次，要摸清镇情，尊重村情，汲取民智，实事求是地制定镇域发展规划和行动方案。再次，要继续坚持脱贫攻坚中的好办法好作风，如对驻镇帮镇扶村工作的整体性和关联性进行系统设计，构筑好责任体系、工作体系、投入体系、帮扶体系、社会动员体系、监督体系和考核评估体系，为驻镇帮镇扶村提供制度保障。

刘伟：与珠三角相比，粤东西北的县城发展有着巨大差距。如东莞大朗镇2020年地区生产总值约为广东57个县城平均地区生产总值的1.5倍。因此驻镇帮镇扶村工作机制的提出极为符合广东的实际情况。此次帮扶的1127个镇与欠发达地区的县城发展应放在同一个区域经济振兴体系内考虑。在乡村振兴的新阶段，在城乡融合发展的大趋势下，驻镇帮镇扶村工作机制将让镇更好地发挥上连县、下接村的纽带作用，对欠发达地区县城培育新的经济竞争力大有帮助，而这些镇也将成为县城发展的重要支撑环境。

县城作为县域的政治和文化等中心，仍具备镇无法替代的作用，尤其是在容纳与县域产业发展水平相匹配的人才资源、科技资源方面，县城具有衔接中大城市的作用。这需要从资源禀赋、产业结构等方面剖析制约县城发展的主要症结，基于市、县、镇、村的资源禀赋形成激励相容的体制机制和合作模式是关键指向。

此外，在数字化、信息化、智能化等发展大趋势之下，未来县城新型城镇化进程中，乡村治理、镇域治理、县域治理也将达到新的水平。

网编：陈冰青