提升县城发展质量对构建新型工农城乡关系具有重要意义——专访国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志

县城新机遇

郡县治，天下安。县城是我国城镇体系的重要组成部分。提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑

◎《南方》杂志记者／温柔 发自广州

◎本文责编／郭芳

习近平总书记高度重视县城建设工作，多次作出重要指示。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，推进以县城为重要载体的城镇化建设。国家“十四五”规划纲要提出县城建设的任务举措。

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），全面系统提出县城建设的指导思想、工作要求、发展目标、建设任务、政策保障和组织实施方式。

《意见》提出，到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效。

为何要推进以县城为重要载体的城镇化建设？如何实现县城城镇化的科学发展？如何补齐县城发展短板弱项？《南方》杂志记者就此专访国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志。

县城发展要看到差异性

《南方》杂志：此次《意见》强调要推进以县城为重要载体的城镇化建设，有着怎样的重要意义？

侯永志：郡县治，天下安。县城是我国城镇体系的重要组成部分。提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。

党的十八大以来，我国城镇化进程继续保持着快速发展。特别是，城镇化水平和质量实现稳步提升，常住人口城镇化率从2012年的53.1%提高到2021年的64.7%，县城补短板强弱项工作加快推进。

我国一半左右人口居住在县域，5亿农村人口中的大部分居住在县域内的乡村地区。可以说，县城是人民群众生产生活非常重要的空间载体，此次《意见》进一步强调县城作为城镇化和城乡融合的关键节点要发挥重要作用。把县城作为城镇化和城乡融合关键节点的意义，可以从三方面来认识。

首先，它有助于实现人口在空间上的合理分布。中国拥有14亿多人口，人口在国土大空间尺度上如何分布，是新发展阶段推进国家现代化必须面对且必须解决好的问题，过于集中或过于分散，都不利于现代化的顺利推进。过于集中于特定地区，可能会带来效率方面的好处，但是也会带来空间治理方面的问题；过于分散，又会有效率方面的损失。从国际经验和一般理论逻辑上看，理想的状态是，人口在国土空间上相对均衡地分布，而在特定的空间范围内，又适当地集中，同时集中的程度在不同的空间又有所不同。超大特大城市、大城市、小城市、县城、乡镇都是人口聚集的载体，而县城是重要的载体之一。

其次，它有助于实现城乡融合发展。城乡融合发展并不意味着城乡完全同质化，而是意味着城乡的良性互动和共同发展。而实现城乡融合发展，县城是理想的互动枢纽。

最后，它有助于满足人们更高层次的需求。在城镇化早期阶段，人们能够在相当程度上接受“背井离乡”带来的情感方面的损失，前往大城市寻找更高收入的机会。现在，城镇化已进入较高阶段，社会财富明显增长，收入水平不断提高，人们对于生活质量的要求也随之提高。这个时候，应该把满足人们的精神需要作为推进城镇化的重要任务。而县城由于其生活成本低、人们交往所受的时空限制少，既可以为农业转移人口提供就业岗位，又方便人们举家迁移或经常地相聚。

《南方》杂志：《意见》提出了哪些亮点内容？

侯永志：《意见》含金量高，有很多亮点。其中，实现县城的差异化发展，可以称得上是《意见》的最大亮点之一。《意见》提出要“科学把握功能定位，分类引导县城发展方向”。中国各地资源禀赋不同，县城人口规模、区位条件、自然条件等情况不尽相同。《意见》提出大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城等不同类型县城的发展方向。这使得《意见》更具操作性、更容易落地。

下一步，要根据《意见》提出的基本要求和发展方向，做好规划。一是要与当地的情况相结合；二是要从更大的空间范围来看待、分析和统筹县城发展，要看县域之外有没有大城市，周围有着怎样的城市资源。这样才能科学确定县城的功能定位和产业发展方向。

因地制宜，补齐县城短板弱项

《南方》杂志：县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。此次《意见》的出台，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系有何重要意义？

侯永志：回答这个问题，我们要明确新型城镇化新在何处。城镇化是一个多维发展的过程，包括但不限于城市人口的增长和城市空间的拓展。城镇化涉及效率、公平、人文、生态、安全等诸多方面。过去的城镇化，比较注重人口的增长和空间的拓展，而新型城镇化，方方面面的问题都要解决好：有较高的空间利用效率和社会的公平性，更具人文气息，生态更良好，韧性强，能够经得起各种不确定性的冲击。用一句话来概括，新型城镇化就是以人为核心的城镇化，是能够满足人们各方面需求的城镇化。

同时，要清楚地认识县城特殊的经济、社会、人文、自然等方面的属性。客观地说，与大城市、超大特大城市相比，对于推进新型城镇化来说，县城在与乡村的互动方面，优势更明显。鉴于此，提升县城发展质量，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系的重要意义也就不言自明。

《南方》杂志：现阶段，县城发展还面临哪些短板弱项？如何进一步加快推进城镇化建设，提升县城发展质量？

侯永志：《意见》提出尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城短板弱项。关于县城发展有哪些短板，要做具体的分析和研判。应当说，不同的县城有着不同的短板弱项，有些县城面临着产业发展方面的短板，有些县城面临着交通基础设施方面的短板，有些县城面临着教育、医疗方面的短板。

同时，我们可以看到，县城也有一些共性的短板弱项，如公共服务基础设施薄弱和水平不够高的问题。在县城建设中，要重点推进县城公共服务体系建设，这不仅是增进人民福祉的需要，也是优化县城发展环境，从而为县城发展奠定持久性基础的需要。

关于提升县城发展质量，可以从以下几方面发力：一是要改善县城营商环境，聚集更多发展主体，做大做强县城经济；二是要创造更舒适的生活环境，汇聚各方人才，凝聚县城人气；三是要聚焦高质量发展，以发展高技术、高附加值的产业实现长远发展；四是要积极参与产业链供应链分工，让县城成为国民经济大循环中的重要节点。

对于广东来说，也要注重县城特别是粤东西北地区县城的发展。这些地区的县城有着靠近广深等超大特大城市、大城市的区位利好，要努力让粤东西北地区县城的发展，既可以享受到大城市辐射效应带来的好处，又能避免大城市虹吸效应带来的负面影响。

做大做强县城的能级，增强对乡村的辐射带动能力

《南方》杂志：《意见》提出，提高县城辐射带动乡村能力，促进县乡村功能衔接互补。如何将县城打造成为全面推进乡村振兴的重要节点？

侯永志：县城连接城市与乡村，对乡村有着较强的辐射带动能力，是全面推进乡村振兴的重要节点。做大做强县城的能级，可以进一步增强对乡村的辐射带动能力。

首先，乡村振兴离不开产业的振兴，县城可以通过产业链、供应链的联系带动乡村发展。其次，让县城拥有足够的人口承载能力，可以吸纳更多乡村转移人口。再次，要强化县城服务能力，为农村提供更多的高水平专业服务。要看到，现在乡村要振兴，同样离不开技术、法律、咨询等方面的服务。县城要利用好地理邻近的区位优势，通过提升服务业，更好服务乡村振兴。最后，乡村振兴不仅包括经济层面，还包括精神文化层面，县城要发挥好现代文明向乡村辐射的桥梁作用。

网编：陈冰青