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首页 > 南方杂志主站>数字报>期刊发布>2020年 第2、3期

如何让灾害应对更加从容——疫情大考中的科学决策之问

2020-02-17 来源:南方杂志 作者:刘龙飞

  

  从对疫情初期形势判断失误,导致错过早期防控,到从科学研判出发,全国动员防治疫情,这一转变过程中反映的突发公共事件应急决策难题,值得我们深刻反思。如何正确认识突发公共事件中科学决策面临的新情况、破解科学决策中的新难题,是对各级政府执政能力和党员干部领导能力的重大考验

  ◎《南方》杂志记者/刘龙飞 发自广州

  ◎本文责编/蒋玉

  决策是管理的中心,科学决策是应对突发公共事件的关键。在2019年12月开始持续至今的新冠肺炎疫情防治过程中,前后两个时间段的不同决策,成为这一突发公共卫生事件转折的关键。

  从对疫情初期形势判断失误,导致错过早期防控,到从科学研判出发,全国动员防治疫情,这一转变过程中反映的突发公共事件应急决策难题,值得我们深刻反思。在推进国家治理体系和治理能力现代化的大课题中,提升科学决策能力是核心内容。如何正确认识突发公共事件中科学决策面临的新情况、破解科学决策中的新难题,是对各级政府执政能力和党员干部领导能力的重大考验。

  环境不确定性+信息复杂性

  突发公共事件中科学决策面临新挑战

  近年来,全球先后出现非典、H1N1流感暴发以及埃博拉病毒传播等多个有影响力的突发公共事件,给人类社会造成了巨大而深远的影响和威胁。在多个突发公共事件应急管理过程中,科学决策、精准决策发挥了重要作用,但总体来说,仍然面临着不少问题和挑战。

  相关研究显示,在应对突发公共事件中,多项因素制约着应急决策的科学性。其中包括缺乏规范健全的危机决策机构和信息系统,突发事件中的时间紧迫性与信息有限性,突发事件面临如社会环境、组织内部环境以及决策者心理环境的不确定,决策者认为危机会带来负面影响、担心带来社会恐慌等负面效果等认识上的误区等。

  事实上,在此次武汉新冠肺炎疫情暴发初期,地方政府如何决策显然是一个难点。据公开报道,疫情暴发初期,武汉市疾控系统遵循传统的“内紧外松”的方式,即病毒感染者的确认要经过一系列流程,在省级、国家疾控部门双重确定后才可对外发布。此外,考虑到武汉市作为一个大型城市、中部交通枢纽,决策者最终选择了政治决策中较保守的一种。反之,如果决策者在疫情初始阶段就“大动干戈”,确实会取得比较好的防控效果,但也可能会被扣上“反应过度”的帽子。这其中的尺度拿捏,很考验当地官员乃至国家队专家对疫情的判断。

  专家分析,在互联网时代,突发事件传播更快、传播范围更广、影响力更大,这使得应急决策面临时间紧迫、信息混乱、高风险、动态化等挑战。互联网新媒体对事件的各种猜测和评论可能会给整个社会带来紧张感和焦虑感,领导者的决策措施会被置于放大镜下,稍有不慎,就会在互联网上引起铺天盖地的批评。同时,应急决策由于决策实施效果的不可逆性、突发事件的高度紧迫性及复杂多变性,给领导者带来了较大的心理压力。

  制度化+灵活性

  构建科学研判—精准决策机制

  应急决策关系到突发公共事件处理的效率,是对科学执政能力的重大考验。近年来,通过不断完善应急管理体制,我国在应对突发公共事件方面做出了多项探索。

  中国人民大学公共管理学院副教授王宏伟认为,我国灾害事故频发多发,应急管理工作非常复杂,并且越来越具有不确定性,应急管理体系建设无论是横向还是纵向上,都需要加强顶层设计,这是在突发公共事件中作出科学决策的基本保障。

  经历了2003年非典疫情之后,中国在突发公共事件应急管理方面做出了诸多探索。从党的十六届四中全会指出坚持“科学执政、民主执政、依法执政”,到党的十八大以来,中央对推进国家治理体系和治理能力现代化作出的一系列重要部署,为我国应对突发公共事件指明了方向。

  2003年以来,我国累计颁布实施了《突发事件应对法》等70多部法律法规,制定了550余万件应急预案,探索形成了“扁平化”组织指挥体系、防范救援救灾“一体化”运作体系。2018年3月,第十三届全国人民代表大会第一次会议批准成立中华人民共和国应急管理部,进一步完善了应急管理的机制建设。

  值得注意的是,在构建突发公共事件的科学决策机制中,制度化建设是基本保障,而灵活性则是重要要求。这主要体现在两个方面:首先,面对未知的公共危机,理性和智慧是作出正确判断、战胜恐惧和未知疾病、维持社会稳定最重要的力量。例如,在2003年非典期间,国家疾病预防控制中心在广东送去的2例死亡病例肺组织标本切片中,发现了典型的衣原体,并建议使用抗生素进行治疗。但对这一建议,广东专家们提出了质疑,并提出了有理有据的解释,决策者最后采取了后者的意见,对防控疫情起到了十分关键的作用。

  其次,灵活性还需要决策者在对信息进行科学处理的基础上,作出果断决策。提高执政能力很重要的一方面就是要提高领导干部的科学决策能力,这需要全面提高领导干部战略决策和战术决策水平,厘清集体决策和个体决策的适用范围,明确决策依据,合理使用经验决策。

  监测预警+大数据分析

  利用新技术手段提高决策科学性和准确性

  1月23日,面对新冠肺炎疫情防控形势,广东省启动重大突发公共卫生事件一级响应,同时在省新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控领导小组的基础上成立防控指挥部,由省委书记李希任总指挥、省长马兴瑞任常务副总指挥。从全国范围来看,广东是最早启动“重大突发公共卫生事件一级响应”的省份之一。

  对突发公共事件启动最高级别预警机制,是基于对各种信息的判断。事实上,突发公共事件瞬息万变,应急管理也面临着错综复杂的情况,利用预警机制发布信息,发挥信息技术手段的作用,是突发公共事件应急决策的重要环节。

  进行预警和动态分析的应急决策系统,有效运营和发挥效应必须要有效的大量数据作为基础,实现监测预警和应急处置的有效衔接。在此次新冠肺炎疫情防治工作中,大数据在疫情预测、防控,助力新药和疫苗研发中发挥着重要的作用,为多地相关部门现场指挥并作出相应决策提供了重要参考。

  深圳市福田区政务数据局局长余杰介绍,开展疫情防治工作以来,福田区在深圳市率先建立了每日一报系统,形成了疫情的一张“大报表”,基层所有需要的信息皆可体现,基层每日一报、指挥部每日一调度、区里每日一发布,使这张“大报表”的信息清晰明了。这张报表的详细内容,可以作为各项决策的重要参考。

  专家分析,大数据背景下的应急指挥决策系统,可以利用统一的公众上报突发事件和应急救助平台,对城市现有的各种应急救援力量、市政服务资源进行高效整合,实现城市紧急突发事件的全方位、多层次、跨区域、多警种的统一接警、指挥、决策和行动,保证城市紧急突发事件、抢险救灾等综合应急救援决策系统以及集成技术平台的正常、有序、高效开展。

  以人为本+依法依规

  避免“一刀切”和“合理不合法”误区

  2015年8月12日22时51分,位于天津市滨海新区天津港的瑞海公司危险品仓库发生火灾爆炸事故。在对这场突发事件的处理中,由于应急行动方案决策失误带来了巨大危害,让人记忆深刻,也让更多人认识到应急决策中存在的问题。

  从近年来一系列公共危机事件处理过程来看,导致决策失误的原因,一是认识上的误区。危机决策过程中,决策者对危机的认识存在误区,担心危机会带来负面影响,公布事件真相会带来社会恐慌;认为应对危机只是政府的事,导致不能有效整合社会资源以应对危机等。二是决策者本身知识、能力有限和一些无法预料的客观因素,致使决策者无法对形势做出完全正确的判断。三是决策者在决策过程中缺乏责任意识、不遵循决策程序、盲目主观决策或者滥用决策权。

  专家建议,要避免决策上的失误,一是要加强对应急决策的问责。责任制度的建立是对政府公共危机决策的一种约束,一定程度上可以保证公共危机决策的质量和效果。例如在2003年非典期间,对时任北京市市长和卫生部部长进行了免职。在此次疫情防治中,一些地方也对一些干部进行了问责。二是要加强对应急决策的容错。作为一种对未来事物的决断,决策本身就存在着一定程度的风险,需要区别对待因专业素质不高等原因导致的决策失误和因不作为等原因导致的渎职、失职行为。

  与此同时,在决策中还应该坚持以人为本的理念,坚持依法依规,避免“一刀切”和“合理不合法”的现象。比如此次防疫中,有的地方政府随意升级防疫操作,默许或鼓励村委会挖路“封村”、贴标语“封户”;有的县政府印发红头文件禁止湖北、广东等省份车辆入境;一些地方政府决策过激甚至出现某些“合理不合法”的特殊管制措施,侵害了公民的合法权益。在处置突发公共事件时,必须依据法律法规进行,如果违反法律法规处置突发公共事件,会使处置工作更加复杂,陷入被动。

网编:卢志科

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