对广东加快发展转型夯实发展后劲的思考和建议

　　建设粤港澳大湾区、支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区、广州实现老城市新活力与构建“一核一带一区”区域发展新格局互促共进，将深刻重塑广东的区位优势和经济地理

　　◎顾问：赵细康（广东省社会科学院副院长）

　　广东省社会科学院课题组组长：万陆

　　组员：曹佳斌、范西斌、杨志云、宋宗宏、李震、吴大磊、翟少轩、曹硕

　　◎本文责编／郭芳

　　当前，广东正处于向高质量发展转型的关键时期。从发展方式来看，最核心的转变是从投资驱动转向创新驱动。从区域发展格局上看，建设粤港澳大湾区、支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区、广州实现老城市新活力与构建“一核一带一区”区域发展新格局互促共进，加快形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局，将深刻重塑广东的区位优势和经济地理。

　　要将上述举措落到实处，我们需要结合广东面临的新情况和高质量发展的新要求，全面贯彻新发展理念。我们围绕实施高水平开放、推动高水平协调和高水平创新协同提出了思考和建议。

　　一、 打造对外开放新制高点，推动广东高水平开放

　　广东因开放而兴，是中国改革开放的排头兵、先行地、实验区。粤港澳大湾区的灵魂也在于开放，无论是顺利推动粤港澳大湾区建设，还是推动广东高水平发展，都需要广东在现有基础上，进一步提升对外开放水平。和改革开放初期不同，那时广东是充分发挥自身区位优势，融入全球分工体系。现阶段广东进一步实现高水平开放，更多考虑如何能有效地利用国内国外两个市场配置资源，尤其是集聚和配置全球高端要素，由此提出了打造对外开放新制高点的问题。

　　1.将广深双核建设成为对全球经济具有重大影响力的全球城市，打造对外开放的城市制高点。

　　在《粤港澳大湾区发展规划纲要》和《中共中央　国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中，广州、深圳被分别定位为国际大都市和现代化国际化创新型城市，是承载广东对外开放功能的两个最重要的城市载体，也是广东的第一开放高地。要推动广东更高水平的开放，要更好地完成中央赋予的建设粤港澳大湾区任务，首先可以考虑进一步提升广深两市在全球经济活动中的开放度和重要性，将其打造成为在国际经济事务中具有重大影响力的全球城市，依靠其强大的资源集聚能力和全球配置能力，拉动广东开放水平的整体提升。

　　将广深双核打造成为全球城市，最核心的任务是全面提升两市在全球分工体系中所扮演的功能，着重强化城市服务全球经济的功能，包括更多地吸引全球高端要素集聚做强总部经济，加快发展生产性服务业，尤其是服务于复杂生产制造和全球商务活动的高端生产性服务业，加快夯实科技创新能力，发展科技前沿产业。现在广深两市在总部经济、金融、商务、科技、产业、创新等方面各具优势，下一步的关键是有效地推进两个城市之间的分工协同，充分发挥出双核的合力。这尤其要注意两方面问题，首先是在制度层面，如何通过制度创新进一步增强两市之间的政府协同能力。建议广东考虑能否在省级层面以及两市各自的政府架构中，建立一个负责两市协同发展的专职常设机构，专门负责规划、推进和协调两市之间的协同发展工作，尤其是处理好涉及两市的重大利益协调问题。其次，我们应该考虑如何多方面创造条件，进一步增强两市之间的市场协调水平。广深港澳科技创新走廊是联通广深的重要通道，应该集中力量推进其建设步伐，尽快发挥出其促进广深间要素流动、联动产业协同和创新协同的重大平台功能。

　　2.打造一批全球领先的先进产业集群和新兴产业集群，打造高水平产业的国际制高点。

　　产业是发展的基石，产业集群是广东改革开放后所发展出来的，是广东参与全球生产分工的主要形式。产业集群的发展水平，在相当程度上代表了广东对外开放的深度和高度。

　　如果说将广深建设成双核型全球城市，需要广深两地大力发展金融、科创、高端商务服务和总部经济，那么，整个珠三角乃至“一核一带一区”，则重在发展先进制造业和新兴产业。广东拥有雄厚的制造业基础，已经形成了电子信息产业、先进装备制造业等产业带。但是，真正具备国际竞争优势的现代产业部门主要依靠电子信息业等，而且其核心技术还不是完全可控的。这种一业独大、核心技术在外的产业格局很容易受到国际形势和外部市场环境变化的冲击，因此客观上需要发展多元化的先进制造业和新兴产业体系。

　　广东发展现代化多元化的制造体系，可以主要围绕三大方面入手。一是应该加快壮大万亿级先进制造产业集群。聚焦电子信息、绿色石化、汽车、智能家电、机器人、高端装备等重点产业集群，围绕产业链加强创新链建设，发挥龙头企业支撑引领作用、培育发展“专精特新”小巨人企业，加快突破芯片、无线射频芯片、传感器、谐波减速器等关键技术、设备和软件“卡脖子”环节，集中优势力量培育发展2~3个具有国际竞争优势、自主可控的万亿级产业集群。

　　二是加快培育壮大新兴产业。抓住国家降低基础设施项目资本金比例、专项债放量发行、货币政策逆周期调节力度加大的有利时机，重点推进基础设施补短板项目以及5G、人工智能、工业互联网、物联网等新一代新型基础设施建设。紧跟国际前沿技术、新兴产业发展新趋势，聚焦新一代信息技术、高端装备制造、数字经济、生物医药等领域，加快部署一批重点项目、培育壮大一批骨干企业，推动战略性新兴产业加快发展壮大。高度重视数字经济发展，加快完善和提升全省数字基础设施体系，加快推进5G通信、人工智能、量子通信、工业互联网、大数据、云计算、物联网、区块链与制造业深度融合，加快释放跨界融合潜能。

　　三是加快改造提升传统产业。大力推进实施工业企业技术改造重点行动计划，加快运用机器人、工业互联网等新设备、新技术、新业态武装企业，组织实施重点平台建设工程和“企业上云”计划，加快创建一批示范智能车间和智能工厂，推动制造业加速向数字化、网络化、智能化发展。大力发展生产性服务业，加快培育省级服务型制造和生产性服务业示范平台及企业，加快发展省级生产性服务业示范功能区，推动先进制造业与现代服务业深度融合。全面加强质量强省建设，大力弘扬工匠精神，深入推进国家标准化综合改革试点。

　　3.下大力深化改革，建设世界标杆的国际一流营商环境。

　　在基础设施建设发展到比较完备的阶段后，对国际要素的竞争就转变为软实力的营商环境竞争。优化营商环境就是提升竞争力、打造法治化国际化的一流营商环境，是新一轮高水平开放的关键。作为改革开放的排头兵、先行地、实验区，广东在营造国际化法治化便利化营商环境上必须树立“抢跑意识”，狠下功夫，全方位发力。

　　第一，要主动深度对接高标准国际投资贸易规则体系，适应国际经贸规则变革趋势，深入推进“放管服”改革，减少行政审批事项，简化行政审批和办事流程，规范审批中介服务，最大程度方便群众和企业办事。大力推动“数字政府”建设与应用。认真落实《中华人民共和国外商投资法》，对与外商投资法相抵触的地方性法规、规章、规范性文件等进行清理，建立完善市场准入负面清单管理、侵权惩罚性赔偿、公平竞争的政府采购等相关制度，优化外资企业营商环境，保护外资企业合法权益。

　　第二，适应“互联网+”、平台经济和共享经济发展的新形势，推行包容审慎监管理念，尽快制定和完善针对互联网金融、电商平台、共享经济等的政策法规，对线上商品和服务的授权准入、流通交易、监督售后、安全保障等方面加强规范和监管，为新产业、新技术、新业态、新商业模式发展营造良好环境。

　　第三，要大力推动立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的高标准自贸区网络建设，在国际营商环境竞争中掌握主动。广东只有拿出更有吸引力的国际一流营商环境，持续降低制度性成本，吸引先进生产要素聚集，才能不断培育提升地区新动能优势。

　　二、打造“一核一带一区”优势互补机制，推动广东高水平区域协调

　　区域发展不协调是长期困扰广东发展的突出问题，也是广东率先实现社会主义现代化必须解决的重要问题。除了区位条件限制以外，两方面的原因也非常重要：一方面是珠三角核心区的对外经济辐射能力尚显不足；另一方面则是“一带一区”受限于本地薄弱的产业发展和城市化基础，承接产业转移的能力也相对薄弱。

　　在“一核一带一区”区域新发展新格局下，我们除了要持续加强对“一带一区”的高水平基础设施建设投入，改善“一带一区”的区位条件之外，同时还必须着重建立长效、市场化导向的区域协调机制。这一方面要依靠广深双核驱动为统领，加快推动珠三角核心区的一体化水平，借此增强珠三角发展动能，提升珠三角对外辐射带动能力；另一方面，必须着眼于“一带一区”基于功能区定位的内生增长动能培育，推动“一带一区”尽快建立可以依靠市场机制与珠三角核心区深度对接的区位优势。

　　1.以广深协同和广深大都市圈建设为突破口，分三层面加快推动珠三角核心区城市群建设。

　　按照世界银行报告，今天的珠三角已经超越日本东京，成为世界人口和面积最大的城市群。但是，受到行政边界和传统城市管理模式的束缚，珠三角内部一体化程度还远远达不到国际发达城市群的水平。这种不足体现在多个方面，例如规划衔接不充分、交通基础设施和公共服务的一体化程度依然不足、产业协同和产业分工不够深化、在环境保护和社会治理领域依旧条块分割各自为政等等。

　　制约珠三角一体化发展的最大障碍还是在于制度瓶颈。珠三角一体化意味着跨行政区域的多中心、多元主体通过一定的资源和参与渠道展开合作和博弈，这种多元利益主体的相互博弈不可避免地会带来冲突。此外，建立跨行政边界的社会治理体系客观上也是一个复杂艰巨的任务。比较好的方法还是找到一系列切实可行的工作抓手，由点及面推动一体化工作。

　　我们认为，珠三角城市群建设可以分为三个层面，同时推进。第一个层面是以广州、深圳为核心的大都市圈建设，以广深作为双核，分别将珠三角东岸和珠三角西岸的邻近地区纳入广深大都市圈中。这方面的工作，目前已经有了很好基础，比如广佛同城，深莞惠+河源、汕尾的“3+2”经济圈建设，其建设进程应该进一步加快，并且从中探索出更多好的经验做法，将其推广到整个珠三角9市彼此之间的城市协同工作中。第二个层面就是广深双核的协同。从空间上看，广深港澳科技创新走廊将承担起连接广深的通道重任。在此基础上，推动珠三角一体化的第三层面工作是围绕珠江两岸，彻底打通广深港澳科技创新走廊，依托环珠江口交通环线建设，打造一个高度一体化的环珠江口科技创新带和科技产业带。

　　2.把握聚焦潮汕揭城市群和湛茂阳都市区各自发展基础，分类施策推动沿海经济带发展。

　　按照省委省政府的工作部署，沿海经济带将成为广东发展新主战场，加快现代产业体系建设是整个工作的关键核心。沿海经济带一方面要积极发挥产业共建和产业转移园的功能，积极承接珠三角核心区的产业转移。同时，必须将资源集中到符合自身区位优势的产业领域，例如临港工业、海洋经济等方面，尽快发展出一批千亿产业集群，打造出一条具有区位优势和规模优势的沿海产业带。

　　在打造沿海经济带发展中，我们必须注意到东西两翼各自的特点差异。相比而言，以汕头为代表的粤东地区城市化水平更高，民营经济发展程度也更高，拥有较好的传统产业集群基础。对粤东地区而言，政策重点应该集中在如何做大本地民营经济，加快本地传统产业升级方面，例如推动本地上市公司加快并购、建立本地研发体系，以及与珠三角合作的科技研发网络等。粤西地区的重点除了尽快推动钢铁、石化等临港产业形成规模，同时下大力气延伸临港产业的产业链条，通过产业链条的延伸带动本地民营经济发展，构建以大企业为龙头，中小企业蓬勃发展的良性产业格局。

　　3.以科技创新带动生态型产业发展，打造生态发展区对接珠三角的优势互补机制。

　　对于“一区”而言，它的发展是以生态优先和绿色发展为引领的。这意味着生态发展区并不适合搞大规模的工业化建设，需要在高水平生态保护前提下，选准优势产业和特色产业，实现高质量发展。

　　要实现高水平保护中的高质量发展，除了要合理规划建设空间，严控开发面积，用点状集聚式的开发代替大面积开发之外，最重要的一条是要提高产业发展的科技含量，用科技创新实现发展与保护并重。因此越是生态发展区，其对科技创新的要求反而越高。通常来说，生态型产业的发展离不开绿色资源和绿色科技，前者掌握在生态发展区，后者更多掌握在珠三角核心区。因此，只要牢牢抓住生态产业发展，着力破解制约生态产业发展的跨地区创新协同问题，也就破解了生态发展区与珠三角核心区的优势互补问题。

　　三、围绕夯实基础和制度创新，推动广东高水平创新协同

　　在2008年全球金融危机之后，尤其是进入新时代以来，广东在科技产业化上面的优势不断显现和夯实，在产业升级和动能转化上取得了显著成效，是广东保持全国领先位置的重要动力源泉。但是，广东在科技创新方面依然存在着突出的短板，这些短板严重束缚了广东跨部门、跨地区的协同创新能力，需要通过夯实基础研究，加快制度创新，进一步释放广东的科技创新潜力。

　　1.加快基础科技研究布局，夯实广东基础研究能力。

　　长期以来，基础研究能力一直是广东创新的短板。广东目前在创新领域所取得的亮眼成绩，主要来自于应用研究，也就是人们常说的科技成果产业化。但是随着广东不断逼近全球技术前沿，基础研究、应用研究和技术创新的界限越来越模糊，基础研究“腿短”最终将制约应用端创新能力的提升。

　　无论着眼于建设国际科技创新中心，还是打造一批全球领先的科技产业部门，广东都必须把基础研究摆在更加突出位置来抓。在措施上，一是谋划做好基础科研布局，积极谋划推进国家重大科技基础设施在粤布局发展，联手中科院共同加快珠三角综合性国家科学中心建设，集聚更多国际先进水平实验室、科研院所和研发机构，加快建立世界一流的大科学设施群。二是要积极推进高水平大学、高水平理工科大学和重点学科建设，加快推进广东省实验室建设，深化新一轮省部院产学研合作。三是要建立健全稳定持续的基础科学投入体系，支持广州、深圳率先加大基础研究投入，鼓励珠三角地区其他地市逐步加大基础研究投入，加大粤东西北地区基础与应用基础研究的省级财政保障，提高基础研究经费投入占全省研发经费投入比重。最后，要结合广东的产业发展规划以及技术领域上的痛点和关键点，围绕新一代通信与网络、量子科学、人工智能、二维材料、区块链等前沿领域，组织实施一批重点领域研发，推动关键核心技术攻关突破。

　　2.加快推进科研管理体制改革，建立与创新驱动相适应的体制机制。

　　广东探索支撑创新驱动的体制机制建设，应该着重于以下三个方面的问题：一是探索建立有利于科技成果转化的技术市场体系，解决科研生产两张皮的老大难问题。二是探索建立产学研紧密结合的协同创新体系，提升科技成果转化效率。三是探索建设面向创新创业的科技公共服务体系，培育创新驱动的社会基础和产业土壤。

　　探索建立有利于科技成果转化的技术市场体系，目的是要降低科技成果转化的交易成本，让实验室里的科研成果能够高效、迅速地转化为企业技术应用。在制度探索上，一要加快推动省内高校、科研院所、省级重点企业研究院等科研成果开发主体，成立各种科技成果转化与推广机构，强化科研机构与产业、企业的技术转让对接。积极吸引国内外大院大所名校、军工单位在广东技术市场建设一批柔性孵化平台、技术转移工作站、技术转移中心、军转民技术转移中心。二要加快完善技术交易服务体系，培育一批专业化水平高、服务能力强、社会影响大的行业性、专业性的龙头骨干技术中介服务机构，培养一批以提高信息增值、技术增值、服务增值能力为目标的专业技术经纪人。三要大力引进国内外知名技术中介服务机构，提升广东技术市场的市场化和国际化水平。

　　探索建立产学研紧密结合的协同创新体系，就是要攻克企业科技需求与高校科研导向不匹配的痼疾，将产学研合作形成从当前以简单技术转让、合作开发和委托开发为主的模式，推广到多边技术联盟、重大技术长期攻关、共建科技工贸一体化经济实体等高层次合作模式。在制度探索上，一要着力推动完善产学研协同创新政策体系，解决制约高校、科研院所、企业及金融等服务机构投身于产学研结合协同创新的制度瓶颈，例如知识产权的定价与抵押、科研人员的绩效考核和报酬分配等。二要完善协同创新评价体系，探索在科技成果评价中更多引入成果引用评价，在应用型科技成果评价中大量引入第三方企业代表，以此建立起“以创新质量和贡献为导向的科研评价机制”，引导高校、科研院所将科技创新的指导思想从“以出成果为目的”转变为“以解决问题为目的”。三是探索政府在推动产学研合作中的适合角色和作用，协调企业与科研机构之间的合作沟通，资助扶持建设一批事关行业发展的关键技术、共性技术的产学研合作平台。

　　探索面向创新创业的科技公共服务体系，应该以不断优化公共服务的供给水平，打造一批具有全国和全球影响力的创业创新中心为目标。针对创新创业所面临的人才引进和人才集聚、优化营商环境、改善融资约束、创新创业孵化、创新普惠扶持、第三方专业服务等共性问题，不断探索新的做法，总结成功经验和模式，建立和规范相关管理制度和运行机制，逐步形成可复制、可推广的经验。

网编：陈冰青