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英国“脱欧”困难重重的原因

2019-05-20 来源:南方杂志 作者:张征东

  

  英国“脱欧”陷入僵局,焦点集中在北爱尔兰地区与爱尔兰边界保障条款问题上。这其实是英国历史上存在的爱尔兰问题的延续。就欧盟而言,英国退出欧盟是对欧洲一体化的一次沉重打击

  ◎张征东(新华社世界问题研究中心研究员)

  ◎本文责编/郭芳

  英国“脱欧”一波三折,扑朔迷离。议会下院今年先后三次投票都否决了英国与欧盟达成的“脱欧”协议,“脱欧”陷入僵局,被迫向欧盟提出推迟“脱欧”申请。欧盟峰会最终决定,同意把“脱欧”期限延长至今年10月31日。这样,英国原定2019年3月29日正式脱离欧盟的计划泡汤,今后能否按欧盟规定的期限“脱欧”和以何种方式“脱欧”,仍是悬案。

  2016年6月,英国全民公投以微弱多数票决定退出欧盟以来,经过近3年的反复讨价还价谈判,这场“脱欧”僵局至今难以收场。这不仅反映出英国国内的政治危机,也反映出英国与欧盟围绕“脱欧”问题,背后进行激烈博弈的复杂性。

  僵局的争执焦点

  2017年3月29日,英国首相特雷莎·梅致函欧盟委员会,正式启动欧盟《里斯本条约》第50条关于退出欧盟的程序。2017年6月19日,欧盟与英国代表开始首轮谈判,经过近一年半的多轮谈判,于2018年11月达成“脱欧”协议。

  协议要点包括:“脱欧”过渡期安排、英国北爱尔兰与爱尔兰共和国边界保障条款、在欧盟的英国公民和在英的欧盟公民权利、英国付给欧盟的“分手费”、英国与西班牙关于直布罗陀等问题。

  2018年11月,欧盟特别峰会批准了英国与欧盟达成的上述协议,以及欧英未来政治关系协定草案。但在协议交由英国议会批准时却屡屡受挫,陷入僵局,并引发了英国内的一场严重政治危机。

  2019年,随着规定的原“脱欧”日期的临近,各方的博弈进入到白热化阶段。1月至3月期间,英国议会下院先后三次否决“脱欧”协议,特雷莎·梅在议会闯关失败。英国面临着无法“脱欧”或无协议脱欧的风险。

  “脱欧”陷入僵局的焦点,主要集中在北爱尔兰地区与爱尔兰边界保障条款问题上。这其实是英国历史上存在的爱尔兰问题的延续。1921年,英国和爱尔兰签署和约,承认爱尔兰南部26郡为自由郡,北部6郡留在英国。1937年南部26郡宣布独立,建立爱尔兰共和国;1949年英国承认爱尔兰共和国独立,但拒绝将北部6郡归还爱尔兰。爱尔兰是欧盟成员国,目前北爱尔兰地区与爱尔兰之间的人员与货物往来均可自由流动。英国一旦脱离欧盟,北爱尔兰地区与爱尔兰之间的边界将从目前的英国与爱尔兰的两国边界变为欧盟与非欧盟区的边界,这关系到英国是否继续留在欧盟单一市场内。

  根据“脱欧”协议,如果英国与欧盟在英国退出欧盟后设置的21个月的过渡期内,无法协商出一份关于北爱尔兰地区贸易的更好方案,在过渡期结束时将启动“备份安排”,以避免那里恢复“硬边界”,即重新设置实体海关和边防检查设施。这一“备份安排”没有设置期限,且英方无法单方面废止。英国反对派议员认为,这种安排可能在现实中将北爱尔兰地区留在欧盟单一关税区内,从而造成国家分裂。

  英国议会下院第二次否决“脱欧”协议后,英国请求欧盟将“脱欧”期限推迟至6月30日,以便有时间说服议会批准协议,确保“有序脱欧”。3月21日,欧盟峰会做出决定,以英国是否参加5月的欧洲议会选举为条件,同意英国推迟“脱欧”的期限。3月25日,英议会下院通过一项动议,允许议员在脱离欧盟问题上发挥更大作用。然而,3月29日,“脱欧”协议第三次被下院否决。此时,梅首相已逐渐失去了“脱欧”进程的控制权,面临着被迫辞职的巨大压力。

  在这样的情势下,欧盟4月10日召开特别峰会,专门讨论英国“脱欧”问题,同意把英国“脱欧”时间延长至今年的10月31日。此后,执政的保守党与最大的反对党工党连续进行了4周私下谈判,但到5月7日欧洲议会议员候选人注册截止日之时,没有取得任何突破。梅首相试图以维持与欧盟的“临时性关税同盟”等让步,换取与工党达成跨党派协议的希望破灭。这样,英国被迫宣布参加5月下旬举行的欧洲议会选举。

  然而,英国何时和以何种方式能够“脱欧”,仍不确定。事态究竟如何发展,实难预料,人们且拭目以待。

  博弈背后各有所图

  英国“脱欧”如此困难重重并非偶然。这是当前整个欧洲社会危机的一次大爆发,也是正在经历大变局的缩影。

  对英国来说,议会下院反复否决“脱欧”协议,本身反映出英国社会的深刻撕裂。执政的保守党政府发起“脱欧”全民公投,本身就是一个不负责任的历史性错误,是对西方民主政治的嘲弄。英国本来就对欧洲一体化三心二意,加入欧盟后也一直若即若离,民众中始终存在着“疑欧”和“挺欧”两派势力。公投之日,正是欧盟遭受难民危机痛苦折磨之时,许多人对欧盟前途丧失了信心,民粹主义思潮泛滥。英国内受民族主义情绪刺激,“疑欧”势力上升,才有了“疑欧派”以微弱多数票在“脱欧”公投中取胜。

  被称为“脱欧首相”的特雷莎·梅,把主要精力都花在了“脱欧”事务上,最后却导致了一场严重的国内政治危机,加剧了社会分裂和混乱。“脱欧”进程成了各党派和政治人物争权夺利的舞台,这场“脱欧”戏不知将如何收场。

  就欧盟而言,英国退出欧盟是对欧洲一体化的一次沉重打击。因此,在谈判中采取强硬立场,不让英国从“脱欧”中捞取更多便宜,成为欧盟的基本谈判策略。欧盟峰会确定的“脱欧”谈判总指导方针,就是明文规定维护欧盟的共同利益及其公民、企业和成员国的利益。

  在这一方针的指导下,欧盟在与英国的谈判中是强势一方,始终掌握着谈判的主动权,立场强硬,而英国则讨价还价的本钱不多。梅政府为了尽快完成“脱欧”,在一些敏感问题上没有找到妥善解决办法的情况下,急于求成,与欧盟达成的协议留下了隐患。其中关于北爱尔兰地区与爱尔兰边界问题的保障条款,就给英国造成了极大麻烦,民众中“疑欧”和“挺欧”两派严重对立,各党派为争夺权力争论不休。

  许多当年投票支持“脱欧”的英国人表示后悔,要求留在欧盟的声音不断增强。逾百万英国人上街游行,数百万人在议会网站上签名,要求举行第二次公投。这对欧盟来说并非是坏事。它至少表明,退出欧盟之路是如此艰难,对潜在的想退出欧盟的成员国也是一种警告。

  近几年来,欧盟经历了多重危机,民粹主义思潮泛滥,极右势力崛起,一体化严重受阻,内部分歧加重,“疑欧”势力增加。在这样的形势下,欧盟方面则态度坚定地表示,欧盟已被弄得筋疲力尽,不知道英国想要什么,“欧盟的耐心正在耗尽”,绝不就已达成的协议再与英国谈判。

  实际上,欧盟对英国收回退出欧盟的决定也是留有余地的。欧洲法院去年12月10日做出裁决,英国可以单方面收回其“脱欧”申请。问题的关键是英国能在什么情况下,以何种方式才能收回“脱欧”决定。

网编:卢志科

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